сотрудник
Россия
с 01.01.2018 по 01.01.2020
Россия
УДК 72 Архитектура
В статье обоснованы актуальность и целесообразность пролонгации исследования процессов стратегического, детального и текущего планирования крупных, типологически дифференцированных форм урбанизации, а также - реализации градостроительной документации в наиболее развитых странах Северной Европы. Представлены результаты изучения специфики и тенденций становления, развития и функционирования системы пространственного стратегирования и градостроительного планирования и проектирования в Королевстве Норвегия: ее институциональных, парадигмальных, технологических и организационных составляющих. Показано, что значительные отличия норвежской системы градостроительного планирования крупных урбанизированных территорий от ее датского, шведского, финского аналогов обусловлены, с одной стороны, национальной спецификой градоформирования, а, с другой, относительной независимостью сферы пространственной организации среды обитания Норвегии – партнера Европейского Союза, - от установленных для его членов градостроительных стандартов. Отмечено, что базовым трендом совершенствования системы долгосрочного, среднесрочного, краткосрочного и текущего планирования в Королевстве Норвегия является сегодня достижение и утверждение паритетности регионального и муниципального планирования, что способствует «прозрачности», предсказуемости, гуманистической социально-экологической направленности градостроительной политики, осуществляемой в этой стране, а также инициирует поиск разнообразных форм и повышает эффективность участия населения в процессах формирования и воплощения градостроительных решений. Итоги исследования могут служить информационно-теоретическим и методическим обеспечением пространственного стратегирования и градостроительного планирования приоритетных и приграничных геостратегических территорий России, исстари сопричастных «Балтийской морской цивилизации».
градостроительное планирование, Норвегия, региональное и муниципальное планирование, метрополитенская территория, метрополитенский регион, урбанизированный регион
Введение. Настоящая статья продолжает и развивает тему изучения «специфики, парадигм, регулятивных институтов и механизмов, а также – технологий сдерживания и управления процессами урбанизации в развитых странах Северной Европы, <…> которое осуществляется <…> посредством эффективного по критериям устойчивого развития градостроительного планирования крупных урбанизированных территорий» [1], частично уже раскрытую нами на страницах Вестника БГТУ им. В.Г. Шухова в публикациях, посвященных позитивному опыту стратегического (долгосрочного, среднесрочного), детального (среднесрочного, краткосрочного) и текущего планирования в Финляндии и Швеции.
Актуальность пролонгации такого исследования во многом обусловлена «отсутствием научно обоснованной и законодательно закрепленной типологической дифференциации системных форм урбанизированного расселения – «типов территорий, различающихся условиями жизни и хозяйствования, а также выполняемыми ими функциями в социально-экономическом развитии» [2, 3] России, что порождает «многочисленные реальные проблемы в области конкретного градорегулирования и градостроительного проектирования» [4, 5]. По Митягину, субъекты градостроительных отношений регионального и муниципального рангов вынуждены сегодня, разрабатывая и принимая ответственные градостроительные решения, «пользоваться устаревшей нормативно-методической и теоретической базой, положения которой не могут быть адекватны действующему Градостроительному кодексу и новым социально-экономическим» [6] приоритетам, тенденциям и укладу; отраслевая и объектная парадигмы «ведения планово-прогнозной деятельности» [6], унаследованный от советской эпохи институт пространственной организации территорий нашей страны, несовершенные технологии градостроительного планирования и алгоритмы реализации планово-прогнозных и проектных решений, жёсткие модели управления [6, 7] процессами становления и функционирования крупных урбанизированных территорий, как правило, не соответствуют их типологической принадлежности и уровню фактического развития [3]. Таким образом, «сложившийся к настоящему времени механизм прогнозно-плановой деятельности», существующий в «виде отдельных инструментов, организационно разобщенных и не обеспечивающих на всех уровнях планирования преемственности и последовательности в детализации» [6] принятых решений, негативно сказывается на качестве «чрезвычайно дефицитного и дорогого ресурса» [8] – планировочно обустроенных урбанизированных пространств и мест обитания.
В Скандинавских странах, характеризующихся высочайшим уровнем градостроительной культуры и образования, прозрачностью градостроительной политики – «точкой сборки» всех иных политик и стратегий» [8], осознанием территориальными общностями региональной градостроительной идентичности [9], побуждающей участников градостроительных отношений контролировать баланс традиций, новаций и инноваций в градообразовании, а также перманентной адаптивностью к непрерывно меняющимся условиям пространственной организации среды жизнедеятельности населения «систем градостроительного планирования, проектирования и управления развитием высокоурбанизированных территорий» [3], подобная проблема практически отсутствует. Типологически дифференцированные формы урбанизации системного толка: городские агломерации, конурбации, города-регионы, метрополитенские территории и регионы, функциональные урбанизированные территории и урбанизированные регионы [10], – являются сегодня актуальными, вполне рядовыми, но, при этом, состоятельными в средовом отношении объектами градостроительной деятельности в Швеции, Норвегии и Дании [11]. Поэтому не случайно именно эти страны – наиболее стабильные, благополучные и «харизматичные» государства Северной Европы, являющиеся маркерами успешности и креативности динамичного развития макрорегиона Балтийского моря [12], рассматриваются сегодня европейским сообществом в качестве «экспериментальной площадки», «своеобразной «лаборатории Европы» [13], где отрабатываются инновационные технологии пространственного и градостроительного планирования современных форм европейской урбанизации, а также – новаторские модели организации управления их становлением и развитием» [11]. Инновационность и новаторство урборегулирования в совокупности с региональной спецификой и национальными традициями градостроительной деятельности, осуществляемой сегодня в Дании, Норвегии и Швеции, обеспечивают комфортность, информативность, безопасность и эстетическую привлекательность социально-пространственной среды Скандинавии для ее обитателей.
Таким образом, целесообразность продолжения научных изысканий в сфере скандинавской урбанистики и градостроительства, мотивируется и продиктована необходимостью формирования ёмкой информационно-теоретической базы, вариативного и гарантированно эффективного методического обеспечения процессов совершенствования и оптимизации по критерию устойчивого развития территорий и поселений действующей сегодня в России системы градостроительного планирования крупных урбанизированных образований, которая в силу своей парадигмальной, методологической и технологической отсталости [6], а также институциональной, регулятивной и организационной неупорядоченности препятствует полноценной реализации базовых трендов Стратегии пространственного развития Российской Федерации до 2025 года (далее Стратегии): «агломерационного» и «геостратегического» [2].
Геостратегический подход к пространственной организации территории нашей страны, прямо влияющий на принятие градостроительных решений, требует, на наш взгляд, дополнительного разъяснения. По Бухвальду-Иванову, введение авторами Стратегии в научно-практический оборот «категории так называемых геостратегических территорий» [14], определение их основных форм (видов) [2], формирование экономико-географической типологии [15], постановка приоритетной задачи и назначение общих направлений их социально-экономического развития, а также – разработка механизмов поддержки [2] являются «значимыми институциональными новациями» [14]. Эти новации – компоненты «институционально-инструментального аппарата» продвижения политики регионального развития страны, задают новый вектор «практике государственного долгосрочного стратегического планирования» [14]: они призваны способствовать достижению цели пространственной организации РФ - устойчивого и эффективного развития территорий государства, обеспечивающего «развитие человеческого капитала, повышение темпов экономического роста и национальную безопасность страны» [2].
К геостратегическим территориям РФ, согласно Стратегии, подготовленной Минэкономразвития России в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2, 16], относятся территории, «имеющие существенное значение для обеспечения устойчивого социально-экономического развития, территориальной целостности страны и безопасности государства» [2, 15]. К таким объектам пространственного стратегирования различных типов и видовой принадлежности разработчиками Стратегии причислен ряд субъектов СЗФО, входящих в границы Балтийского региона, очерченным сообразно сферам и установкам реализации программы VASAB (Visions and Strategies around Baltic Sea – Модели и стратегии вокруг Балтийского моря) [16, 17, 18], а именно: Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Псковская области, Республика Карелия [2].
Калининградская область, характеризующаяся эксклавным экономико-географическим положением в границах нашей страны, а также Мурманская область и северная часть территории Республики Карелия, относящиеся, по Малинину, одновременно к двум видам геостратегических территорий (принадлежность к Арктической зоне России и пограничное положение относительно стран, входящих в ЕЭС, а также других стран или стран, входящих в ЕС; уровень экономического развития ниже среднероссийских показателей) [2, 18, 19], причислены авторами Стратегии к типу приоритетных геостратегических территорий [19]. Ленинградская же и Псковская области, а также южная часть территории Республики Карелия отнесены разработчиками Стратегии к типу приграничных геостратегических территорий [19] (рис. 1):
1) Ленинградская область и южная часть территории Республики Карелия в качестве субъектов федерации, граничащих со странами, входящими в Европейский союз [2], с уровнями экономического развития выше и ниже среднероссийских показателей соответственно [18, 19];
2) Псковская область в качестве субъекта федерации, граничащего со странами, входящими в Евразийский экономический союз, а также другими странами или странами, входящими в Европейский союз [2], с уровнем экономического развития ниже среднероссийских показателей [18, 19].
Рис. 1. Геостратегические территории СЗФО РФ
Как известно, на Западе Россия граничит с государствами Балтии (Эстония, Латвия) и Польшей, а на Северо-Западе – со странами Фенноскандии (Норвегия, Финляндия). Королевство Норвегия, принадлежащее в физико-географическом отношении к регионам Баренцева, Норвежского и Северного морей [17], а в цивилизационном контексте выступающее как значимая компонента обширного «циркумбалтийского пространства» [22], – единственное государство Скандинавии, непосредственно граничащее с Российской Федерацией в «зоне косвенного влияния Балтийского моря» [18] и являющееся многовековым партнером нашей страны в части стабильного и эффективного приграничного «межрегионального и межмуниципального сотрудничества», «всестороннее содействие развитию» которого заявлено в качестве общего принципа реализации Стратегии [2]. Поэтому особенности становления и развития, специфика и актуальные тренды современного функционирования системы градостроительного планирования Норвегии, состав и содержание градостроительной документации регионального и местного уровней обустройства среды обитания, представляют для нас несомненный интерес: не только информационно-теоретический, но и сугубо практический.
Определенную значимость результаты наших исследований могут иметь не только для Мурманской области с одноименным административным центром – геостратегической территории России, сопредельной норвежской фюльке (губернии, округу, региону) Финмарк (Finnmark) с административным центром Вадсё (Vadsø), – но и для иных геостратегических «площадок» нашей страны, входящих в границы Балтийского региона в его «расширенном понимании» [18]. Концептуально-методологическое, планово-прогнозное и практическое использование результатов научных изысканий позволит «более оперативно и успешно решать проблемы обустройства системных форм урбанизации <…> в нашей стране» [1] в контексте выполнения одной из приоритетных задач, поставленных Стратегией, а именно: «социально-экономического развития геостратегических территорий Российской Федерации» [2].
Целью исследования стало выявление и раскрытие специфики градостроительного планирования крупных урбанизированных территорий в Норвегии; основной задачей – выполнение дифференцированного и комплексного анализа, качественной оценки содержания и структуры важнейших аспектов становления, развития и функционирования системы градостроительного планирования в этой стране, а также – теоретическое обобщение их результатов. Объектом исследования является система градостроительного планирования крупных урбанизированных территорий Королевства Норвегия; предметом же изучения – ее парадигмальные, институциональные, регулятивные, технологические и организационные особенности.
Материалы и методы. Методология исследования основана на градотипологическом, цивилизационном, системно-структурном, культурно-историческом, пространственно-морфологическом подходах к изучению особенностей становления, развития и функционирования системы градостроительного планирования в Норвегии. Методика исследования состояла в выполнении: 1) информационного поиска по заявленной теме; 2) экспресс-анализа научных и законодательных источников, нормативно-правовых и статистических документов, методических рекомендаций и обобщения содержащихся в них сведений; 3) планово-картографических и статистических изысканий, оценки планово-прогнозных и проектных разработок, а также – результатов их реализации. Итоги проведенного исследования позволили сформулировать краткие выводы.
Основная часть. Из всех Скандинавских стран Норвегия является страной наименее урбанизированной [23, 24]. Истоки норвежской урбанизации восходят к IX-XII вв. [23]: именно тогда были основаны городские поселения, сформировавшие со временем ядра крупных городских агломераций страны. Так, например, в 871 г. был основан город Тёнсберг (Tønsberg) [24], в 997 г. – Нидарос (Nidaros) – первая столица Норвегии (1030–1217 гг.), «которая, утратив свое значение и название, в XIV в. стала городом Тронхейм» [25] (Trondheim); в 1000 г. появился город Шиен (Skien) [24], в 1048 г. современная столица государства – Осло (Oslo), которая до 1624 г. была столицей всей Скандинавии и именовалась Викией (Vichia), в 1070 г. – Берген (Bergen), являвшийся с 1217 по 1299 столицей Норвегии [25], в 1125 г. – Ставангер (Stavanger), в 1250 г. – крупное городское поселение Тромсё (Tromsø), получившее официальный статус города лишь в 1794 г. [25] и др. Реальное приращение процесса урбанизации можно соотнести с эпохой начальной индустриализации, которая, в отличие от стран Западной и Центральной Европы, разворачивалась в Норвегии весьма неспешно в течение всего XIX столетия [23]. На рубеже XIX - ХХ вв. около 28 % человеческой популяции Норвегии проживало в городах и поселениях полугородского типа [26]. Стремительный рост норвежской урбанизации наблюдался после окончания Второй Мировой войны, преимущественно в 1950-1970 гг. прошлого столетия [2441]. Так, к 1960-м гг. доля городского населения по отношению к предвоенному периоду (до 1940 г.) увеличилась почти вдвое и достигла 49 % [26]. С начала «информационно-индустриальной» или постиндустриальной эпохи система урбанизированного расселения Норвегии претерпевает значительные функциональные, морфологические, структурные и, следовательно, градотипологические трансформации [23]; тем не менее, численность городского населения страны продолжает медленно, но стабильно увеличиваться: в 1980 г. она составила 70,5 % от общей численности населения Королевства, в 2000 г. - 76 %, 2008 г. – 78%, 2011 г. – 79 %, 2013 г. – 80,5 % [27]. На сегодняшний день доля городского населения в социально-демографическом балансе государства составляет более 82 % [27], что сопоставимо с другими Скандинавскими странами (Швеция – более 85 %; Дания – более 87 %) и позволяет отнести Норвегию к высокоурбанизированным государственным образованиям. Подтверждением тому – выбор в качестве места постоянного проживания 60-тью %-ми представителей человеческой популяции Королевства шести метрополитенских территорий, а именно: Осло (Oslo), Бергена (Bergen), Ставангера (Stavanger), Тронхейма (Trondheim), Кристиансанна (Kristiansand), Тромсё (Tromsø) [27].
Площадь Норвегии составляет 385 155 кв. км (включая острова Шпицберген (Svalbard) и Ян-Майен (Jan Mayen)) [27]. Поскольку лишь 4 % территории страны в силу специфичности природно-экологических условий являются пригодными для градостроительного освоения, и в настоящее время только четвертая часть из них охвачена процессами урбанизации (что составляет всего около 1 % от территории Королевства) [27], постольку население в территориально-географических границах Норвегии распределено весьма неравномерно и сконцентрировано сегодня преимущественно на прибрежных и приморских территориях Северного и Норвежского морей. Высокими уровнями градостроительной освоенности характеризуются исторические регионы Вестланн (Западная Норвегия) с административным центром Берген, Сёрланн (Южная Норвегия) с административным центром Кристиансанн и Эстланн (Восточная Норвегия) с административным центром Осло – столицей государства, в границах которых проживает сегодня 84,91 % человеческой популяции страны. В культурно-историческом образовании Трёнделаг (Центральная Норвегия) с административным центром Тронхейм, которому свойственен средний уровень градостроительной освоенности территории, сосредоточено 5,7 % населения Королевства Норвегия; в историческом же регионе Нур-Норге (Северная Норвегия) с административным центром Тромсё, оккупирующем около 30 % территории страны и исстари отличающимся низким уровнем градостроительной освоенности, проживает лишь 9,39 % ее населения [27]. Именно регион Нур-Норге является сопредельной России территорией: российско-норвежская граница общей протяженностью 219 км разделяет земли коммуны (муниципалитета) Серр-Варангер фюльке Финмаркт и Печенгского района Мурманской области (сухопутный участок границы составляет 195,8 км), а также российские и норвежские части акваторий Баренцева моря и Северно-Ледовитого океана (морской участок границы насчитывает 23,2 км).
Средняя плотность населения Норвегии, согласно различным источникам, составляет всего 14-17 чел./кв. км [27]; этот показатель существенно уступает среднему показателю, рассчитанному для европейских стран и составляющему на сегодня 114 чел./кв. км [27], а также – скандинавским его аналогам (Дания – 134,5 чел./кв. км, Швеция – 22 чел./кв. км) [27]. Наивысший уровень градостроительной освоенности территории в Норвегии достигнут к настоящему моменту в границах фюльке (округа, губернии, региона) Осло площадью 454 кв. км, где сегодня обитает 12 % жителей Королевства (плотность населения - 1483,41 чел./км²) [27] и располагается метрополитенский регион столицы страны – так называемый Большой Осло с численностью населения 1 558 458 чел. Именно Осло, который является объектом планомерной и в целом успешной градостроительной деятельности норвежских урбанистов [23], почти 30 % граждан Норвегии выбрали в качестве места постоянного проживания.
Начало поступательного целенаправленного формирования системы градостроительного планирования в Норвегии можно отнести к первой трети ХХ века, а точнее – к середине 1920-х – началу 1930-х гг. [23]. Концептуальным и правовым обеспечением этого процесса стал так называемый закон «О планировании» 1924 г., принятый Парламентом (или Стортингом (Stortinget)) страны и обязавший муниципалитеты (или коммуны (communes)) разрабатывать планы градостроительного развития подчиненных им территорий [23]; к такого рода градостроительной документации, бесспорно, можно причислить первый генеральный план Осло, составленный «после 1925 г., когда город вернул себе первоначальное имя» [25]. Наиболее результативным периодом в развитии системы планирования Королевства Норвегия, согласно оценкам европейских экспертов, можно считать 1960-е – 1970-е гг [23]. Подъем норвежского градостроительства был обусловлен принятием в 1965 г. Строительного Кодекса, основные положения которого базировались на принципах, воспроизводили и актуализировали технологические подходы к пространствообразованию, успешно апробированные британской системой градостроительного планирования [28]. Строительным Кодексом предусматривалась разработка региональных планов развития норвежских губерний (фюльке, округов), а также комплексных мастер-планов городов и иных поселений городского типа, в которых устанавливались основные параметры их социально-экономического и градостроительного развития [28]. В 1985 г. Строительный Кодекс был заменен «Законом о планировании и строительстве», регулировавшем комплексное (пространственное, градостроительное) планирование на региональном и местном уровнях организации пространств и мест обитания и выделявшим в особые объекты территориально-пространственного обустройства прибрежные и приморские зоны Северного, Норвежского и Баренцева морей [29]. В конце XX – начале XXI в. в Норвегии был сформирован и принят ряд нормативно-правовых актов, существо основных положений которых определило на ближайшие десятилетия вектор осуществления пространственного и, следовательно, градостроительного планирования в стране:
- «Закон о планировании и строительстве» (1985 г.), определяющий основные принципы пространственного (в т. ч. градостроительного) планирования страны;
- «Закон о биоразнообразии» (2011 г.), охватывающий основные вопросы, детализирующий проблемы и конкретизирующий методы сохранения природных ландшафтов;
- «Закон о культурном наследии» (1979 г.), устанавливающий основные положения охраны и цивилизованного использования ценных культурных ландшафтов;
- «Закон о сельском хозяйстве» (1993 г.), рассматривающий многие аспекты сохранения сельскохозяйственных ландшафтов и определяющий подходы к ограничению роста зон урбанизации [30].
В процессе становления и развития системы градостроительного планирования в Норвегии последовательно актуализировались следующие парадигмы: 1) независимого муниципального планирования, 2) отраслевого планирования. В 1990-е гг. среди норвежских архитекторов господствовало представление о градостроительном планировании как об инструменте сочетанного подхода к планированию развития территорий, объединявшего отраслевое планирование с планированием землепользования. Проектно-строительное воплощение этого представления обусловило, тем не менее, возникновение дезинтеграции отраслевого и бюджетного муниципального планирования, что, в свою очередь, привело к осознанию субъектами градостроительных отношений необходимости перехода к парадигме высокоадаптивного планирования: компромиссной, комбинированной, сочетающей в себе преимущества нескольких моделей организации процесса планирования и проектирования и методов управления развитием крупных урбанизированных территорий. Такой парадигмой стала парадигма гибкого «прагматичного» планирования, основу которой составляют учет региональных, муниципальных и частных интересов развития территорий [31].
Согласно действующему административно-территориальному устройству Королевства Норвегия, территория государства делится на девятнадцать фюльке (fylke) – губерний, округов, регионов; второй уровень административно-территориального деления представлен четыреста тридцатью коммунами (kommun) – муниципалитетами [28]. Пространственное планирование Норвегии и градостроительное планирование – как базовая территориально-пространственная компонента планирования пространственного [3], - представляют собой консолидированную трехступенчатую систему, иерархически соответствующую административно-территориальному устройству государства, в основу создания и функционирования которой положен принцип непротиворечивости документов нижнего уровня социально-пространственной организации среды обитания документам верхнего уровня. «В соответствии с действующим законодательством правительство и парламент страны определяют национальные цели», региональные «и муниципальные власти планируют пути их достижения на основе своих проблем и возможностей, а также диалога между всеми уровнями власти» [30].
На национальном уровне пространственное планирование определяется норвежским законодательством как система подготовки «Национальных руководств по пространственному планированию», в которых устанавливаются основные положения организации планировочного процесса в стране, а также цели и задачи пространственного планирования Норвегии [30].
На региональном уровне органами власти норвежских фюльке готовятся:
- стратегии регионального планирования, в которых формулируются основные задачи и устанавливаются основные направления пространственного развития одного или нескольких фюльке (губерний, округов, регионов), а также – определяются конкретные единицы первого уровня административно-территориального деления страны, для которых обязательна разработка региональных планов градостроительного развития;
- региональные планы градостроительного развития, в которых предусматривается возможность решения задач территориально-пространственной организации среды жизнедеятельности национального и регионального уровней, а также предлагается укрупненное функциональное зонирование территорий фюльке (масштаб
1:250 000). По праву, такие планы являются обязательными к исполнению только в части соблюдения интересов национального и окружного уровней; остальные их градоформирующие предложения имеют рекомендательный характер [30].
На муниципальном уровне органами местного самоуправления разрабатываются:
- стратегии муниципального развития, которыми устанавливаются перечень и состав проектно-планировочной документации, необходимой и достаточной для градостроительного освоения территории конкретного муниципалитета (коммуны);
- мастер-планы муниципалитетов (коммун), представляющие собой комплексные планы развития их территорий на период 10–12 лет (в масштабах от 1:20 000 до 1:200 000), устанавливающие основные параметры развития административно-территориальных образований второго уровня и содержащие также программы реализации планировочной документации, корректируемые каждые 4 года;
- планы зонирования (в масштабе 1:5 000 – 1:10 000), выполняемые для территорий перспективного развития или для территорий с особым статусом использования;
- секторальные планы управления территориями консервации (в масштабе 1:100 000 – 1:200 000), формируемые для особо охраняемых природных территорий и национальных природных парков [30].
Полномочия по инициированию, контролю и сопровождению процесса планирования на региональном уровне возложена на власти округов (fylkeskommuner), которые обязаны обеспечить соответствие разрабатываемой планово-прогнозной документации, с одной стороны, утвержденным региональным стратегиям развития норвежских фюльке, а с другой, утвержденным Правительством страны «Национальным руководствам по пространственному планированию». Региональные планы градостроительного развития фюльке не подлежат официальному утверждению, однако, являются обязательными руководящими документами при разработке проектной документации местного уровня. Градостроительная документация как регионального, так и местного уровней организации пространств и мест обитания подлежит обязательной ревизии и, при необходимости, корректировке не реже, чем один раз в четыре года [30]. В отличие от двух других Скандинавских стран – Дании и Швеции, – все норвежские фюльке и коммуны сегодня «имеют утвержденные планы развития» [30]: региональные планы градостроительного развития и муниципальные мастер-планы, – что прямо указывает на паритетность регионального и местного планирования в этой североевропейской стране, а также на заинтересованность властных структур в процессах реализации проектных продуктов.
Типологическая палитра объектов градостроительного планирования в Норвегии, как следует из отчета Министерства местного управления и регионального развития [32], весьма разнообразна и вполне представительна, что позволяет субъектам градостроительных отношений решать проблемы градообразования комплексно, гибко и достаточно эффективно. Градотипологический диапазон крупных системных форм урбанизированного расселения в Норвегии сегодня включает в себя: городские агломерации (Берген, Ларвик, Мосс, Осло, Ставангер), метрополитенские территории (Берген, Драммен, Кристиансанн, Ларвик, Мосс, Осло, Ставангер, Тенсберг, Тромсё, Тронхейм, Хаугессунд,) [32], функциональные урбанизированные территории (Берген, Драммен, Кристиансанн, Осло, Ставангер, Тромсё, Тронхейм) [30], метрополитенские регионы (Берген, Осло, Ставангер, Тромсё, Тронхейм, Кристиансанн) [32] и урбанизированные регионы (Осло-Стокгольм (Oslo–Stockholm), Скандриа (Scandria)) [11].
Особым, безусловно уникальным объектом градостроительного планирования в Королевстве Норвегия – одновременно регионального и муниципального уровней и масштабов, – является столица этого скандинавского государства – город Осло. Метрополитенская территория Осло, крупнейшая в стране, интегрировала в своих границах к настоящему моменту город-центр Осло с населением около 650 тыс. человек со значительной частью фюльке Акерсхус (Akershus) с населением 585 тыс. чел. [32]. Суммарная же численность населения метрополитенского региона Осло, объединившего в своеобразную устойчивую и управляемую коалицию 23 локальные административно-территориальные единицы [32], составляет сегодня более 1,5 млн. чел.
Правовой основой эволюции пространственной формы норвежской столицы в направлении от компактной моноцентрической [25] к компактной полицентрической (рис. 2, 3) стали во второй половине XX – начале XXI вв. региональные планы, генеральные планы [33, 34] знаковым для норвежской градостроительной культуры можно причислить: первый послевоенный генеральный план Осло 1950–1951 гг., муниципальный план 1960 г., муниципальный план 1975 г., региональный план 1974 г., муниципальный план 1980 г., мастер-план 1984 г. [35, 36]. Этими документами устанавливалось функциональное зонирование внутригородской территории, определялось размещение мест приложения труда, торговли и производств, составлялась программа и формировались регламенты выполнения предписаний мастер-планов [36]. Эксперты-градостроители Норвегии публично неоднократно признавали [37], что степень реализации генеральных планов и мастер-планов Осло была невысокой. Это обуславливалось невозможностью проведения в указанный период времени комплексного, системного анализа опорной градостроительной ситуации на основе достоверных, необходимых и достаточных по объему исходных данных, полного учета значимых градоформирующих факторов и быстрого реагирования методами и средствами градостроительства на динамично меняющиеся потребности городского сообщества, т. е. недостижимостью порогов определенности [38] развития всей градостроительной системы.
Рис. 2. Пространственно-планировочная структура метрополитенской территории Осло [32]
Рис. 3. Зонирование территории метрополитенского региона Осло по критерию транспортной доступности центра метрополии [37]
Европейскими урбанистами неоднократно отмечался постепенный рост численности и неуклонное повышение плотности населения, состоявшиеся в 1980-е – 1990-е гг. как в городе-метрополии Осло, так и на «пороге города», на пригородных территориях [39]. Таким образом, в конце XX века оформилась проблема выработки алгоритмов координированного и/или сочетанного планирования внутригородской территории норвежской столицы и окружающих ее пригородов, ряда перспективных по критериям градоформирования загородных территорий. Поэтому акценты в градостроительном планировании Осло были смещены в сторону координации процессов землепользования, консолидации процедур транспортного планирования и мероприятий по охране окружающей среды в границах всей метрополитенской территории, а также – совершенствования технологий сдерживания «расползания» городского ядра [39]. Поскольку для норвежской практики градостроительного планирования весьма характерна недостаточная координация планирования по вертикали (т. е. между властными структурами страны, фюльке и коммун) [40], что особенно сказывается на транспортном планировании окружного и местного уровней обустройства среды обитания [40], постольку в Докладе «Толерантный, безопасный и креативный регион Осло» [32] подготовленном Норвежским Министерством местного управления и регионального развития и представленном на утверждение Парламенту страны в 2007 г., были сформулированы предложения по формированию дифференцированной, «адресной» региональной градостроительной политики, учитывающей специфику развития отдельных муниципалитетов региона, и как следствие, повышению их роли в региональном планировании [41]. Этим документом предусматривалось также создание коллаборативных подходов к планированию развития Большого Осло как функционально интегрированной конурбации населенных пунктов [41].
Значительные изменения в области градостроительного планирования столицы Норвегии и окружающих ее урбанизированных территорий состоялись в последние два десятилетия. Европейские эксперты подчеркивают, что Осло не мог больше восприниматься участниками градостроительных отношений как обособленная от региона территория города-метрополии, включающая в свои границы ближайшие пригороды, или как простая совокупность высокоурбанизированного ядра и окружающих его муниципалитетов с постепенно снижающимся показателем плотности населения [41]. Профессиональным сообществом была осознана необходимость планирования метрополии как функциональной урбанизированной территории - сложного объекта градостроительной деятельности, элементами которого станут не только городские поселения, но и крупные агломерационные коммерческие подцентры, региональные аттракторы, субцентры агломерации, обширные субурбии, рекреационно-ландшафтные зоны, туристические кластеры и пр. [23]. Именно поэтому в упомянутом докладе «Толерантный, безопасный и креативный регион Осло» его составителями особо отмечалось нарастание транспортных, экологических и социальных проблем в очертаниях метрополитенской территории [32] и содержалось предложение по совместной работе Региональных советов (fylkesrad) двух фюльке в части разработки консолидированной проектно-планировочной документации [32].
Посредством кооперации властных структур двух округов – Осло и Акерсхуса – в период с 2008 по 2015 гг. Альянсом региона Осло (Oslo Region Alliance) был разработан стратегический план их совместного градостроительного развития в границах единого метрополитенского региона, который включал основные параметры развития этих территорий вплоть до 2050 г. [41]. Методологическим обеспечением планирования метрополитенского региона стал комплексный подход к территориально-пространственной организации среды обитания, реализованный посредством интеграции результатов анализа градостроительных параметров окружающих центральный город поселений и межселенных территорий, что, в свою очередь позволило выявить оптимальную планировочную организацию и функциональную структуру периферийных и пригородных городских районов [41].
В указанном плане были заложены основные направления развития, распространяющиеся на оба округа [41]:
- формирование метрополитенской территории Осло как полицентрической градостроительной системы на основе развития 6 подцентров: Аскер (Asker), Сандвика (Sandvika), Лиллестрём (Lillestrøm), Есхейм (Jessheim), Ос (Ås), Ши (Ski);
- концентрация зон нового жилищного строительства (более 90 %) в намеченных подцентрах;
- формирование на базе агломерационных подцентров Аскер, Лиллестрём, Ши и города-центра Осло непрерывного урбанизированного коридора с высокой концентрацией различных городских функций;
- совершенствование и укрупнение транспортной системы метрополитенского региона Осло на основе дальнейшего развития рельсового транспорта [41].
Детальное планирование норвежской столицы осуществляется в настоящее время по комплексному межотраслевому принципу [42] с учетом решений, заложенных в документах планирования более высоких уровней. Планирование коммуникационной инфраструктуры метрополитенского региона Осло выполняется на основе Национального транспортного плана и «Концепции развития Осло 2016» (Concept Study Oslo 2016) [41], разработанной властями Осло и Аркерсхуса совместно с целью конкретизации положений регионального плана развития метрополитенской территории Осло. Совершенствование и развитие транспортной инфраструктуры в последнее десятилетие было поддержано созданием и внедрением в проектно-строительную практику концепции «пакетов» (bypakker), которая инициирует подготовку соглашений по финансированию долгосрочных транспортных проектов между субъектами вертикальной и горизонтальной кооперации. Для осуществления планирования, строительства и содержания транспортной инфраструктуры метрополитенского региона Осло была учреждена специализированная организация Ruter As [41].
Кроме того, территория метрополитенского региона Осло входит в состав ряда урбанизированных регионов «надстранового» подтипа и является, таким образом, объектом интеррегионального пространственного стратегирования [11]. Одним из примеров планирования развития подобного рода градостроительных форм в Норвегии служит урбанизированный регион Осло-Стокгольм (Oslo–Stockholm), в границах которого начиная с 2017 г. и по настоящее время ведется разработка стратегического проекта создания высокоскоростного рельсового сообщения между двумя скандинавскими столицами. В состав этого урборегиона вошли шведские муниципалитеты Карлстад (Karlstad), Эребру (Örebro) и Вестерос (Västerås) и лёны Вермланд (Värmland), Вестманланд (Västmanland) и Эребру, а также норвежские фюльке Акерсхус (Akershus) и Вестфолл (Vestfold) [42].
Крупные урбанизированные территории Норвегии к настоящему моменту практически полностью обеспечены градостроительной документацией, регламентирующей процесс их становления и развития. В основе этого достижения норвежских девелоперов, урбанистов, управленцев и законодателей лежит прагматичный, гибкий и весьма креативный подход к градофоримрованию: наряду с региональным и местным уровнями подготовки документов пространственного (градостроительного в т.ч.) планирования субъектами градостроительной деятельности активно осваивается субрегиональный уровень разработки, согласования и утверждения планово-прогнозной документации. Примером успешного осуществления градостроительного планирования на субрегиональном уровне служит субрегиональный план пространственного развития метрополитенского региона Ставангер (Stavanger-Jæren), разработанный по инициативе правительства фюльке Рогаланд (Rogaland County) в объединенных границах города Ставангер и семи окружающих его муниципалитетов. Основной целью подготовки документа стала координация процессов рационального землепользования и развития транспортной инфраструктуры метрополитенского региона; принятые решения позволяют примирить и оптимизировать по критериям градостроительной эффективности и безопасности среды обитания постепенно, но неуклонно возрастающую инвестиционную привлекательность земель пригородных районов города и резкое увеличение количества личного и общественного автотранспорта [43]. Властными структурами фюльке Трёнделаг и Хордаллан также намечены к разработке стратегии и субрегиональные планы развития метрополитенских регионов Тронхейма (The case study “Framtidsbilder Trondheim sentrum 2050”) и Бергена (City case study of Bergen) [31, 45].
В 2018 г. Правительством Норвегии был разработан, а Парламентом страны принят «Документ о сельской и региональной политике» (White Paper on Rural and Regional Policy), обосновавший целесообразность укрупнения отдельных локальных административно-территориальных единиц, объединения и, следовательно, изменения границ ряда муниципалитетов и фюльке [30]. Осуществление реформы действующей системы административно-территориального деления страны должно, согласно прогнозам законодателей, состояться в 2020–2021 гг. В связи с этим планомерная деятельность по подготовке новой градостроительной документации регионального (субрегионального) и муниципального уровней пока приостановлена; она будет возобновлена после уточнения границ административно-территориальных образований.
Выводы. Результаты изучения институциональных, парадигмальных, технологических и организационных аспектов становления, развития и функционирования системы градостроительного планирования в Норвегии позволяют заключить, что она отличается от континентально-европейских и даже североевропейских аналогов «всеохватностью», сбалансированностью и несомненной самобытностью. Значимость для большинства участников градостроительных отношений в Норвегии темы урегулирования проблем и сферы решения задач планирования урбанизации на трех уровнях пространственной организации среды жизнедеятельности населения – национальном, региональном, местном, - способствовала полной обеспеченности к настоящему моменту «национальными руководствами» и градостроительной документацией всех норвежских фюльке (губерний, округов, регионов) и коммун (муниципалитетов). Непреложность и практическая действенность законодательно определенного принципа непротиворечивости решений, заложенных в градостроительной документации низшего уровня обустройства пространств и мест обитания, планово-прогнозным решениям, утвержденным в составе документов высших уровней, инициировали становление в Норвегии разнообразных форм вертикальной и горизонтальной кооперации и механизмов эффективного сотрудничества акторов градообразования. «Прозрачность», гуманистическая социально-экологическая ориентированность градостроительной политики, осуществляемой в этой стране, позиционирование властными структурами муниципалитетов в качестве ключевых акторов градостроительного планирования территорий и поселений побуждают субъектов градостроительных отношений вести поиск все новых и новых моделей соучастия населения в процессах планирования на местном уровне с учетом современных тенденций развития норвежской урбанизации. Партнерство с Европейским Союзом позволяет властям Королевства Норвегия, профессионалам градостроительного дела и территориальным сообществам избирательно следовать концептуальным инициативам, институциональным директивам, организационным регламентациям и технологическим рекомендациям Комитета по пространственному планированию в составе Европейской комиссии в отношении дальнейшей унификации систем пространственного планирования (градостроительного в т. ч.) государств-членов ЕС, универсализации алгоритмов управления функционированием типологически дифференцированных объектов и развивать национальный «градостроительный потенциал» [38], опираясь на исторические закономерности, специфику и актуальные тренды скандинавской урбанизации. Относительная независимость системы пространственного планирования Норвегии от градостроительных стандартов ЕС проявлена более широким, чем в континентальной Европе, а также Дании, Финляндии и Швеции типологическим спектром системных форм урбанизированного расселения, являющихся объектами не только «внутринационального» пространственного (и градостроительного) планирования, но и трансграничного и интеррегионального пространственного стратегирования [11]. Крупные урбанизированные территории Норвегии благодаря участию этой страны в международных проектах сферы пространственного планирования региона Балтийского моря и зон его косвенного влияния (VASAB (Vision and strategies around Baltic Sea), Interreg (European Regional Development Fund), Инновационные центры Балтийского моря (Baltic Sea Innovation Centres), C020L Bricks – Изменение климата, культурное наследие и энергоэффективные сооружения (Climate Change, Cultural Heritage and Energy Efficient Monuments), «Объединенное видение пространственного развития севера Балтики» (Joint transnational SPATIAL VISION on regional development of the North Sea Baltic), «Европейская стратегия пространственного развития Балтийского региона» (EU Strategy for the Baltic Sea region) и др.), интегрированы с типологически подобными формами урбанизации наиболее развитых североевропейских государств – Дании, Финляндии, Швеции. Это обстоятельство потенцирует некоторую унификацию параметров урбанизированных систем, а также их оптимизацию по критериям градостроительной эффективности и устойчивого развития в целях обеспечения непротиворечивого консолидированного освоения и преобразования территорий сопредельных государств, как входящих в ЕС, так и выступающего его партнером. Результаты изучения обширного позитивного опыта становления и развития системы градостроительного планирования Королевства Норвегия могут послужить совершенствованию системы стратегирования и планирования в границах Северо-Западного региона Российской Федерации и, тем самым, способствовать коэволюции «приоритетных» и «приграничных геостратегических территорий» нашей страны, исторически принадлежащих «Балтийской морской цивилизации».
1. Монастырская М.Е., Песляк О.А. Специфика градостроительного планирования крупных урбанизированных территорий в Скандинавских странах. Часть I: Монополия муниципального планирования в Швеции // Вестник БГТУ им. В.Г. Шухова. 2020. № 8. С. 46-60.
2. Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (Утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-Р.) [Электронный ресурс] // URL: http://static.government.ru/media/files/UVAlqUtT08o60RktoOXl22JjAe7irNxc.pdf (15.07.2020).
3. Монастырская М.Е., Песляк О.А. Градостроительное планирование крупных урбанизированных территорий в Финляндии: парадигмы, регулятивные институты, технологии // Вестник БГТУ им. В. Г. Шухова. 2020. №5. С. 77-90.
4. Митягин С.Д. Территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территорий: учебное пособие. СПб.: Лань, 2019. 200 с.
5. Митягин С.Д. Возможности упрощения подготовки градостроительной документации в положениях Градостроительного Кодекса РФ // Вестник. Зодчий 21 век. 2015. № 1-1 (54). С. 2-5.
6. Митягин С.Д. Территориальное планирование в современной России: проблемы разработки и реализации // Градостроительство. Эпоха перемен. СПб.: ЗАО «Издательство «ЗОДЧИЙ», 2016. 280 с.
7. Митягин С.Д. Актуальные проблемы градостроительства // Градостроительство. Эпоха перемен. СПб.: ЗАО «Издательство «ЗОДЧИЙ», 2016. 280 с.
8. Новая градостроительная политика для нового правительства Санкт-Петербурга [Электронный ресурс] // URL http://ecom.su/news/index.php?id=1465
9. Монастырская М.Е. Балтийская идентичность градостроительной деятельности: генезис явления, подходы к изучению // Вестник гражданских инженеров. 2016. № 3. С. 28-37.
10. Монастырская М.Е., Песляк О.А. Современные методы делимитации границ городских агломераций (Европейские наука и практика) // Градостроительство и архитектура. 2017. № 3(28). С. 80-86.
11. Монастырская М.Е., Песляк О.А. Урбанизированные регионы Балтики как актуальные и перспективные объекты стратегического планирования / М.Е. Монастырская, О.А. Песляк // Architecture and Modern Information Technologies. 2020. №4(53). С. 249-265.
12. Спирина Ю.В. Трансграничное пространственное планирование в Балтийском регионе // Вестник Российского государственного университета им. И. Канта, 2009. № 1. С. 92-96.
13. Болотникова Е.Г., Межевич Н.М. «Северное измерение» и Стратегия Европейского Союза для региона Балтийского моря // Псковский регионологический журнал. №13. С. 37-47.
14. Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. «Геостратегические территории» и «точки роста» в стратегировании пространственного развития Российской Федерации // Этап: экономическая теория, анализ, практика. 2019. № 4. С. 7-23.
15. Куньщиков С.В., Москалев Н.А. Геостратегические территории РФ: геополитический аспект стратегии пространственного развития Российской Федерации // Культура, личность, общество в современном мире: методология, опыт эмпирического исследования. 2019. С. 1287-1295.
16. Кузнецов С.В., Межевич Н.М., Шамахов В.А. Стратегия пространственного развития Российской Федерации и перспективы развития приморских агломераций // Управленческое консультирование. 2019. № 6. С. 10-18.
17. Кивикари У. Экономическое пространство Балтийского региона / Пер. с финского АО «Нордконтакт». Хельсинки: Изд-во «ОТАВА», 1996. 156 с.
18. Клемешев А.П., Корнеевец В.С., Пальмовский Т., Студжиницки Т., Федоров Г.М. Подходы к определению понятия «Балтийский регион» // Балтийский регион, 2017. № 4. С. 7-28.
19. Малинин Ю.П. Геостратегические территории России: Стратегия пространственного развития РФ на период до 2025 года (в соответствии с редакцией от августа 2018 г.): Министерство экономического развития РФ. [Электронный ресурс] // URL: yandex.ru/images/search.
20. Лебедев Г.С. Балтийская морская цивилизация: Путь из варяг в греки и петербургский миф // Историософские проблемы общественных наук на рубеже тысячелетий: 2-я пол. XIX-XX вв. Современное видение истории: тез. докл. конф. (30-31 ма 1996 г.) / Рос. нац. б-ка. СПб, 1996. С. 97-99.
21. Сологуб А.П. Международная проектная деятельность как один из механизмов конструирования Балтийского региона // Вестник Волгоградского гос. ун-та. Сер. 4. Ист. 2015. № 6 (36). С. 10--110.
22. Лебедев Г.С. Хайтабу: Шлезвиг = Ладога: Петербург: этапы урбанизации Балт. культур.-ист. пространства // XII конференция по изучению истории, экономики, литературы и языка скандинавских стран и Финляндии: тез. докл.: [в 2 ч.] / Рос. акад. наук. Ин-т рос. истории. М., 1993. Ч. 1. С. 128-131.
23. Nystad F.J. Building and Urban Development in Norway - a selection of current issues. Husbanken, 2004. 103 p.
24. Juvkam D. Historisk oversikt over endringer I commune- og fylkesinndelingen. Statistisk sentalbyra, 1999. 90 p.
25. Косицкий Я.В. Архитектурно-планировочное развитие городов: Учеб. пособие. М.: Архитектура, 2005. 648 с.
26. Department of Economic and Social Affairs Growth of the world’s urban and rural population, 1920-2000 // Population Studies, No. 44, Department of Economic and Social Affairs, 134 p.
27. The world bank data: [Электронный ресурс] // URL: https://data.worldbank.org/indicator/SP.URB.TOTL.IN.ZS?locations=NO
28. Regional planning in Finland, Iceland, Norway and Sweden. Nordegio for Ministry of Enviroment, forest and nature agency. Spatial planning department. 2004. [Электронный ресурс] // URL: https://naturstyrelsen.dk/media/nst/attachments/92263/regional_planning_in20nordic_uk.pdf (09.04.2020)
29. Bohme Kai: Nordic Echoes of European Spatial Planning: Discursive Integration in Practice Stockholm: Nordregio 2002 (Nordregio Report 2002:8)
30. OECD, Land-use Planning Systems in the OECD: Country Fact Sheets. Paris: OECD Publishing. 2017. 230 p.
31. Vevnik G., Eriksson I., Saither A.M. City case study of Bergen // Geological Survey of Norway, 2016.
32. Norwegian Ministry of local government and regional development. A tolerant, Secure and Creative Oslo Region. // Report No. 331 (2006-2007) to the Storting Introduction and Summary in English. [Электронный ресурс] // URL: https://www.regjeringen.no/contentassets/f184961ca7a948febe6ec79f686b43e3/en-gb/pdfs/stm200620070031000en_pdfs.pdf
33. Васильев Б.Л., Платонов Г.Д. Градостроительная практика и жилищное строительство в Скандинавских странах: Приемы планировки и застройки новых жилых районов. Л.: Госстройиздат, 1960. 127 с.
34. Монастырская М.Е. Коттеджная застройка в Европейском градостроительстве второй половины XIX-XX века. СПб, 2017. 491 с.
35. Hall Thomas. Planning and Urban Growth in Nordic Countries. Routledge, 2003. 256 p.
36. Luccarelli M. Green Oslo Visions: Planning and Discourse. Ahsgate, 2013.
37. Falleth E.I., Saglie I.-S. Planning a compact Oslo, 2013. [Электронный ресурс] // URL: https://www.researchgate.net/publication/286988390_Planning_a_compact_Oslo
38. Моисеев Ю.М. Пороги неопределенности в системе градостроительного планирования: автореф. дис.… доктора. арх. М., 2017. 48 с.
39. Næssa P., Næssa T., Strandb A. European Planning Studies Oslo's Farewell to Urban Sprawl // Department of Development and Planning, Aalborg University, Aalborg East, Denmark b Institute of Transport Economics, Oslo, Norway 2010.
40. Næssa P., Næssa T., Strandb A. The challenge of sustainable mobility in urban planning and development in Oslo Metropolitan Area. // Institute of Transport Economics. Norwegian Centre for Transport Research,1024/2009
41. OECD Territorial Reviews: The Megaregion of Western Scandinavia. OECD Publishing, Paris, 2018
42. Amdam R. Sectoral Versus Territorial Regional Planning and Development in Norway // European Planning Studies, 10:1. Pp. 99-111.
43. Aslı Tepecik Diş Green growth and spatial planning in the Nordic city regions: An overview of concepts and policies // Nordegio Working Paper 2014:5. 71 p.
44. The case study “Framtidsbilder Trondheim sentrum 2050” [Электронный ресурс] // URL: https://sites.google.com/trondheim.kommune.no/framtidstrondheim/plan-for-sentrumsutvikling/framtidsbilder-trondheim-sentrum-2050-med-sentrumsstrategi
