студент
ВАК 05.17.00 Химическая технология
ВАК 05.23.00 Строительство и архитектура
УДК 33 Экономика. Экономические науки
В статье представлен анализ методик оценки эффективности инновационных проектов, реализуемых на основе принципов государственно-частного партнерства. Приведены ключевые показатели для оценки проектов на основе государственно-частного партнерства частным партнером, государством и конечным потребителем. Дана оценка принципам формирования портфеля инновационных проектов со стороны государства. Предложены рекомендации для анализа необходимости осуществления проекта на основе государственно-частного партнерства и принятия окончательного решения по проекту.
ГЧП, государственно-частное партнерство, инвестиционные проекты, эффективность
Введение. В последние годы правительство Республики Беларусь предпринимает важные шаги направленные на развитие законодательной и институциональной базы для реализации проектов в формате государственно-частного партнерства (далее – ГЧП), в том числе и в целях развития инновационного потенциала, поскольку партнерство государственного и частного секторов является важным направлением формирования инновационной экономики, обеспечивающим устойчивое развитие и функционирование национальной инновационной системы [1, C. 56]. Собственно термин «государственно-частное партнёрство» (от англ. – Public-Private Partnerships) появился в экономической литературе в 80-е годы XX века в связи с либерализацией предприятий естественно монопольных секторов экономики [2, C. 62]. Несмотря на то, что с тех пор данный термин стал широко использоваться экономистами и правительствами стран Европы и Америки, а на основе принципов ГЧП были воплощены сотни проектов, даже среди лидеров по внедрению механизмов ГЧП нет единой формулировки определения данного понятия и четкого понимания при каких условиях его использование дает наибольший эффект, а при каких его реализация является нецелесообразной. Это приводит к необходимости выработки комплексных методов оценки эффективности реализации проектов ГЧП, особенно для таких стран, как Республика Беларусь, в которых институты ГЧП находятся на стадии активного развития, государство целенаправленно стимулирует инвестиционную активность предпринимательского сектора и осознает необходимость предоставления государственной поддержки инвестиционным проектам, имеющим общегосударственное значение, с большими сроками окупаемости, высокими рисками и низкими нормами отдачи на вложенный капитал [3, С. 48].
Методология. Основу проведения данного исследования составили законодательные акты и методические рекомендации разработанные в Республике Беларусь и международных неправительственных организациях, а также фундаментальные и прикладные работы российских и белорусских ученых, изучающих проблему внедрения механизмов государственно-частного партнерства в целях стимулирования экономического роста и реализации инновационного потенциала страны. В качестве методов исследования были использованы: анализ (компаративный, институциональный), индукция и дедукция, методы группировки и классификации, теоретического обобщения.
Основная часть. Закон Республики Беларусь «О государственно-частном партнерстве» дает следующее определение термина ГЧП: «это юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государственных органов (организаций) и субъектов предпринимательской деятельности с целью объединения ресурсов и распределения рисков, осуществляемое для реализации социально значимых, инвестиционных, инновационных, инфраструктурных, национальных проектов и программ, имеющих важное государственное и общественное значение» [4]. В инновационной сфере государственно-частное партнерство направлено на максимально эффективное использование ресурсов партнеров для реализации инновационных проектов. Из приведенного определения четко следует, что сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес, которые консолидируют и объединяют активы (ресурсы и вклады) с целью оказания общественно значимых услуг либо производства общественно значимого продукта. Каждая из сторон партнерства, а также общество в целом стремятся извлечь определенные выгоды в ходе осуществления инновационного проекта. Следовательно проект должен быть эффективным для государственного и для частного партнеров и может дополнительно быть оценен эффект проекта с позиции общества, как конечного потребителя.
Для конечного потребителя, как пассивного получателя выгод, основными критериями оценки реализованных инновационных проектов, как правило, являются появление качественно нового инновационного продукта или услуги, их стоимость и доступность, а также соотношение спроса и предложения. У двух же основных участников проекта цели различны, а значит различается инструментарий и показатели для оценки эффективности.
Основными критериями для оценки инновационного проекта ГЧП частным партнером являются инвестиционная привлекательность проекта, экономическая эффективность и распределение рисков. Оценка инвестиционной привлекательности основывается на сравнении прибыльности инвестиций в данный проект с прибыльностью вложений в иные проекты или помещение денежных средств под проценты, их обращение в ценные бумаги.
Оценка эффективности осуществляется с помощью расчета системы показателей или критериев эффективности инвестиционного проекта. В этих целях, как правило, применяются традиционные статические и динамические методы. Статические методы включают: расчет срока окупаемости, расчет нормы прибыли. Дисконтированные методы учитывают временную стоимость денег: чистая текущая стоимость, внутренняя норма доходности, дисконтированный срок окупаемости, индекс рентабельности. Поскольку расчет названных показателей подробно описан в литературе по оценке эффективности инвестиционных проектов, не будем останавливаться на них подробно.
К сожалению при реализации ГЧП нередко возникают конфликты между мотивацией основных участников. Частный партнер заинтересован в обеспечении прибыльности проекта, что при определенных формах сотрудничества может повлечь повышение им тарифов на предлагаемые населению услуги/продукты, в то время как основная функция государства – обеспечение интересов общества и конечного потребителя. При этом в ходе реализации инфраструктурных ГЧП проектов вклад частного партнера может быть очень ценным, поскольку именно им привносятся профессиональный опыт, эффективное управление, способность к новаторству, однако, для него такие проекты представляют малый интерес, поскольку имеют очень низкую, если не отрицательную, рентабельность. Соответственно частный бизнес не будет заинтересован принимать участие в таких проектах на рыночных условиях, а значит для того, чтобы привлечь частного инвестора, государственный партнёр должен обеспечить ему определенные льготы, а также взять на себя часть рисков проекта.
Наличие таких противоречий и большого числа задач, на решение которых направлена реализация ГЧП, значительно усложняют формулирование основных критериев отбора проектов для реализации и формирование проектного портфеля со стороны государства.
Так в Республике Беларусь Концептуальные подходы разработки Национального инфраструктурного плана предполагают в первую очередь определение приоритетных инфраструктурных проектов на основании следующих критериев:
необходимость строительства либо реконструкции в рамках проекта объекта инфраструктуры (прочих зданий и сооружений);
наличие в стоимостной части проекта затрат на строительство/реконструкцию объекта инфраструктуры и/или его обслуживание;
наличие сроков строительства;
наличие цели проекта, которая предусматривает развитие инфраструктуры сектора.
После включения проектов в данный перечень происходит оценка экологических последствий и возможного воздействия любых мер по развитию инфраструктурных объектов на окружающую среду и, самое главное, оценка затрат и выгод, распределения рисков в целях принятия эффективных решений при выборе варианта инвестиций для реализации проектов (государственные инвестиции, прямые иностранные инвестиции, привлечение частного партнера на основе государственно-частного партнерства и иные) [5]. Остальные же проектные предложения, не вошедшие в список приоритетных и инфраструктурных, как правило, чаще рассматриваются как возможные для реализации с привлечением частного партнера, а не за счет прямых государственных инвестиций.
В практическом руководстве по проведению анализа по принципу «затраты-выгоды» (от англ. - Value for Money), разработанном институтом Всемирного Банка, органам государственной власти предлагается механизм анализа, который позволит принять решение о том, необходима ли реализация проекта в форме ГЧП или стоит предпочесть иную «традиционную» форму реализации госзаказа. В целом анализ по принципу «затраты-выгоды» сочетает в себе количественный и качественный анализ.
Качественный анализ используется на наиболее ранних стадиях разработки проекта и представляет собой анализ обоснованности применения принципов ГЧП. В разных странах используются различные критерии для оценки возможности реализации конкретного проекта с привлечением частного инвестирования. Наиболее часто критериями того, что проект подходит для реализации в такой форме, являются:
длительная, предсказуемая потребность в производимой услуге/продукте;
возможность эффективного распределения рисков среди участников;
наличие возможности у частного партнера по принятию рисков и ответственности за исполнение проекта;
наличие стабильной политической обстановки и необходимой институциональной базы;
конкурентный рынок.
К критериям несоответствия проекта относят:
слишком мелкий или слишком сложно реализуемый проект;
предпочтения и потребности в данном секторе меняются очень быстро;
недостаточная готовность ответственного органа власти к реализации проекта на принципах ГЧП.
Количественный анализ включает сравнение алгебраической суммы затрат и выгод, получаемых при реализации предложенного ГЧП и при реализации проекта в традиционной для государственного сектора форме (по так называемой «базовой модели»), дисконтированных с учетом фактора времени. При этом в руководстве отмечается, что на практике возможности применения такого анализа весьма ограничены и варьируются в зависимости от вида реализуемых программ и проектов. Более того такой механизм применяет ряд допущений, которые не могут быть однозначно оценены на момент проведения анализа, что делает процедуру весьма сложной, а результаты не всегда точными [6].
В свою очередь российские исследователи Н.А. Моиссенко и О.И. Тимошина в своей статье «Ключевые вопросы при отборе проекта государственно-частного партнерства (ГЧП), формы ГЧП и предпосылки к их использованию» предлагают при принятии решения производить ранжирование проектных предложений на основе экспертных моделей принятия решения, в частности, многофакторной модели оценки проекта по балльному принципу. По их мнению, данная модель является более точной и корректной, поскольку использует определенную градацию качества каждого конкретного фактора (критерия), к которым относятся:
показатели реализуемости проекта, соответствия количественным и качественным ограничениям;
показатели, характеризующие финансовую эффективность проекта;
показатели, характеризующие экономическую эффективность проекта;
показатели, характеризующие приемлемость уровня риска проекта;
качественные показатели [7, С.82].
Вопросу оценки финансовой, экономической и, что немаловажно, социальной эффективности инновационных проектов ГЧП посвящено множество исследований. И если социальный эффект может быть количественно выражен через показатели сокращения продолжительности рабочей недели, увеличение количества рабочих мест и уровня занятости, улучшения условий труда и быта, которые определяются по сравнению с затратами, направленными на достижение этих результатов, то в отношении показателей экономической, финансовой и бюджетной эффективности исследователи не придерживаются единых методик оценки.
Г.А. Маховикова в своей монографии предлагает проводить отбор проектов ГЧП в три этапа. На первом этапе она предлагает формировать информационную базу о проекте и программе его реализации, которая позволит разработать технико-экономическое обоснование проекта. На втором этапе предлагается, в зависимости от сложности проекта, использовать различные методики и инструменты от простейших расчетов, до анализа «затрат-выгод», о котором говорилось ранее, для формулирования выводов о ценности партнерских отношений, исходя из различных видов категории эффективности. На третьем этапе количественного анализа предлагается производить отбор ГЧП-проектов на основе расчета и сравнения следующих показателей:
- показатель бюджетной эффективности (БЭ), который рассчитывается путем деления суммы дисконтированных налоговых поступлении и экономии расходов государственного бюджета, обусловленных реализацией проекта, на суммарный объем средств планируемой государственной поддержки;
- показатель экономической эффективности (ЭФ) который отражает соотношение доходов, инициированных инвестиционным проектом (при этом учитываются и внешние экстерналии) к валовому внутреннему продукту или валовому региональному продукту – в зависимости от масштабности ГЧП-проекта.
По мнению Г.А. Маховиковой оценка эффективности реализации ГЧП-проекта должна проводиться на всех стадиях реализации проекта начиная от возникновении замысла и на протяжении процесса фактического осуществления проекта, что позволит отследить изменения анализируемой ситуации, а также своевременно принять управленческие решения по корректировке эффективности реализации проектов [8, С. 241-242].
В свою очередь Л.С. Шаховская в статье «Оценки эффективности института ГЧП и рисков проектов, реализуемых на основе принципов ГЧП» расширяет методику проведения анализа эффективности осуществления государственно-частного партнерства до пяти этапов, отмечая при этом, что такая оценка осуществляется на основе двух основных направлений: оценка экономической и социальной эффективности.
На первом этапе предлагается проводить анализ общих характеристик ГЧП, рыночной среды, системы управления ГЧП, анализ социально-экономических результатов ГЧП и экологических последствий и влияния осуществления ГЧП на окружающую природную среду. На втором этапе предлагается проводить анализ альтернативных вариантов достижения цели ГЧП и только после получения подтверждения того факта, что реализация проекта в форме ГЧП является оправданной – финансовый анализ ГЧП (также на основании показателей вклада проекта в ВВП или ВРП) и анализ бюджетной эффективности реализации ГЧП проекта. В ходе такого анализа принимаются в расчет поступления в бюджеты различных уровней в виде налогов, акцизов, пошлин и т.д. Анализ рисков осуществления ГЧП выделяется в отдельный третий этап. И на последних двух этапах предлагается осуществлять анализ формы осуществления ГЧП и принятие окончательного решения по проекту [9, С.448].
По мнению автора последняя методика является наиболее комплексной, поскольку учитывает влияние множества факторов, включая влияние реализации проекта на окружающую среду – аспект, которому придается большое значение в Республике Беларусь, что отражено и в концепции разработки НИР в Беларуси. Она позволяет также учитывать специфику проектов реализуемых в инновационной сфере, предлагает четкие показатели оценки эффективности ГЧП, матрицу оценки экономического эффекта с учетом рисковой составляющей. При этом отмечается и необходимость анализа альтернативных вариантов достижения цели ГЧП. В данном случае представляется целесообразным использовать рассмотренный ранее анализ по принципу «затрат-выгод».
Выводы. Изучение опыта реализации инновационных проектов ГЧП в зарубежных странах, а также рассмотрение работ российских и белорусских исследователей позволяют говорить об отсутствии единой универсальной методики оценки эффективности ГЧП. Всеми исследователями отмечается необходимость комплексного подхода с целью оценки эффективности достижения задач каждого из участников партнерства и общества в целом. Сущность и содержание экономической эффективности отображается стоимостными и относительными показателями реализации инвестиционных проектов.
Понимание того факта, что инновационные проекты – это, как правило, сложные, уникальные проекты с длительным сроком реализации, и каждый из них требует своего подхода и глубокого анализа, приводит нас к заключению о том, что выработка унифицированной методики оценки эффективности не всегда является возможной. Тем более, что в каждой из стран присутствуют свои, порой не применяемые в мировой практике формы осуществления и структуры финансирования ГЧП в инновационной сфере.
Тем не менее формирование институтами ГЧП общей концепции, включающей методики, критерии и показатели для анализа эффективности ГЧП, является необходимым для поиска и обоснования наиболее приемлемых форм сотрудничества государства и бизнеса. В каждом частном случае, при детальном рассмотрении проектных предложений, параметры для анализа могут дорабатываться в зависимости от особенностей каждого проекта. Но наличие комплексной методики позволит производить текущий анализ эффективности реализации ГЧП проекта на всех стадиях, в целях отслеживания изменений анализируемой ситуации, и своевременного принятия управленческих решений. В ходе выработки такой концепции следует также четко определить какие показатели являются индикатором необходимости финансового «закрытия» ГЧП проектов и на каком этапе реализации.
*Исследование выполнено в рамках Гранта «БРФФИ – РГНФ-2015 г.» № Г15Р-004 от 04.05.15.
1. Дадеркина, Е.А., Ярошевич Д.В. Государственно-частное партнерство в инновационной сфере: международный опыт и возможность его использования в Республике Беларусь // Вестник БГУ. Сер.3. 2013. №1. С. 56-60.
2. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство в Европе // Современная Европа. 2005. №2. С. 62-71.
3. Головчанская Е.Э., Водопьянова Н.А. Государственная инвестиционная политика в аспекте ее социально-экономической направленности: монография. М-во образования и науки, ГОУ ВПО "Волгоградский гос. пед. ун-т". Волгоград, 2010. 180 с.
4. Закон Республики Беларусь № 345-З от 30 декабря 2015 года «О государственно-частном партнерстве»
5. Концептуальные подходы разработки Национального инфраструктурного плана Республики Беларусь на 2015 - 2025 г.г. // Сайт Центра ГЧП в Беларуси [Электронный ресурс]. URL: http://pppbelarus.by/training/methodology/ (дата обращения: 18.04.2016)
6. Value-for-Money Analysis Practices and Challenges: How Governments Choose When to Use PPP to Deliver Public Infrastructure and Services // Report from World Bank Global Round-Table 28 May, 2013. WBI and PPIAF Washington DC, 2013. 34 p.
7. Моиссенко Н.А., Тимошина О.И. Ключевые вопросы при отборе проекта государственно-частного партнерства (ГЧП), формы ГЧП и предпосылки к их использованию // Вестник университета (Государственный университет управления) № 13, 2012. С. 80 - 86
8. Маховикова Г.А., Ефимова, Н.Ф., Государственно-частное партнерство: зарубежный опыт и российские реалии: монография. СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2013. 251 с.
9. Шаховская Л.С., Попкова Е.Г., Морозова И.А., Позднякова У.А. Оценки эффективности института ГЧП и рисков проектов, реализуемых на основе принципов ГЧП // Современные проблемы науки и образования. 2014. № 6. С. 447-454.
