г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
г. Санкт-Петербург и Ленинградская область, Россия
Белгородская область, Россия
Россия
ГРНТИ 06.01 Общие вопросы экономических наук
ББК 65 Экономика. Экономические науки
Исследование логики современного развития сферы туризма демонстрирует, чаще всего, узкоотраслевой подход с позиции развития туристского потенциала определенной территории. Однако без комплексной оценки планируемого развития других важнейших отраслей экономики территории происходит некоторая недооценка роли туризма в социально-экономической жизни территории и, более того, определенная дискриминация отрасли при ранжировании приоритетов развития. Актуальность исследования экономических аспектов развития сферы туризма несомненна, так как туризм принадлежит к наиболее значимым отраслям экономики, что требует эффективного управления с целью обеспечения должного развития территориальных и отраслевых хозяйственных комплексов, обеспечения роста бюджетных доходов, улучшения экологической ситуации, повышения занятости населения. Управление сферой туризма должно строиться на основе анализа его состояния, роли и специфики туризма в современных реалиях, правового обеспечения, влияния на социально-экономическое развитие территорий.
экономика; туризм; управление; регулирование; правовое развитие
Одним из основных принципов государственного регулирования туристской деятельности [1] является то, что государство, признавая туристскую деятельность одной из приоритетных отраслей экономики Российской Федерации, содействует туристской деятельности и создает благоприятные условия для ее развития. Приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности на данный момент являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма.
Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем нормативного правового обеспечения сферы туризма. В данном исследовании оставим в стороне некоторые юридические аспекты, несмотря на их значимое влияние на экономику отрасли. Например, общеизвестны правовые коллизии в триаде «туроператор – турагент – турист» в отношении распределения прав и ответственности. Ситуация требует самостоятельного серьезного юридического исследования с передачей разработанных рекомендаций на федеральный уровень.
Государственная поддержка сферы туризма состоит также в разработке и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма; в содействии в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках через представительства уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти за пределами Российской Федерации. [2] Стабильность отрасли обеспечивают позитивные сдвиги в защите прав и интересов туристов, обеспечении их безопасности; в содействии кадровому обеспечению в сфере туризма; развитии сети оказания государственных услуг в сфере туризма.
В современных реалиях «создание благоприятных условий для развития туристской индустрии» означает возможность создания туристско-рекреационных особых экономических зон, которые при должном уровне развития могут войти в туристский кластер территории и впоследствии напрямую влиять на экономику региона. Для Северо-Западного федерального округа и, особенно, для приграничной части Ленинградской области данная возможность открывает большие перспективы, так как в указанной зоне находятся (помимо природных ресурсов - обширных лесных массивов, островов с их рыбными, ягодными, грибными запасами) практически неэксплуатируемые бывшие базы отдыха, детские лагери с достаточно хорошо сохранившейся инфраструктурой.
Возможность создания туристско-рекреационной особой экономической зоны может стать реальностью, если произвести инициирование этой идеи, подкрепив ее бизнес-планом, соответствующим критериям оценки экспертным советом [3]. Критерии оценки бизнес-плана экспертным советом по туристско-рекреационным особым экономическим зонам учитывают цели и направления предполагаемой туристской деятельности, степень финансовой устойчивости, срок окупаемости, наличие инфраструктуры, уровень проработки маркетинговой стратегии и механизма продвижения разрабатываемого турпродукта.
Наиболее важным критерием является возможность достижения положительного социально-экономического эффекта, связанного с реализацией бизнес-плана. Имеется в виду создание новых рабочих мест, увеличение объема производства товаров, выполняемых работ, оказываемых туристам услуг в субъекте Российской Федерации, на территории которого создана особая экономическая зона, и налоговых отчислений в бюджеты всех уровней. Не остается без внимания экспертного совета экологическая эффективность предложений бизнес-плана, опыт заявителя в реализации подобных видов деятельности.
Бизнес-план в обязательном порядке должен содержать расчет прогнозируемой величины туристического потока в особую экономическую зону (рассчитывается в порядке, предусмотренном [4]). Обязательно также указание по обеспеченности территории особой экономической зоны объектами инженерной, транспортной, социальной, иных туристских инфраструктур и их фактическое состояние.
Расчет социо-эколого-экономического эффекта должен включать оценку количества вновь создаваемых рабочих мест; оценку воздействия на окружающую среду особой экономической зоны; оценку стоимости затрат на развитие инженерной, транспортной, социальной и иных инфраструктур особой экономической зоны; планируемые объемы внебюджетных инвестиций.
Законодателем установлен круг субъектов, которые могут инициировать рассмотрение вопроса о создании особой экономической зоны на конкретной территории. Заявка на создание особой экономической зоны может быть подана высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или нескольких субъектов Российской Федерации. Заявка может также быть подана совместно с исполнительно-распорядительным органом одного муниципального образования или исполнительно-распорядительными органами нескольких муниципальных образований. Это зависит от административного деления территории, на которой планируется создание особой экономической зоны. Для административного устройства Ленинградской области подходят оба варианта.
Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования (в лице главы местной администрации) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Заявка на создание особой экономической зоны подается в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, в настоящее время это Министерство экономического развития РФ.
В соответствии с [5] Минэкономразвития осуществляет функции организатора конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон. Заявка должна содержать обоснование целесообразности и эффективности создания особой экономической зоны для решения задач федерального, регионального, местного значения. Что касается порядка оформления и подачи заявки, то снова возникают юридические коллизии. Несмотря на то, что с января 2012 г. Минэкономразвития исключило требование о конкурсном порядке создания особой экономической зоны, все подзаконные акты устанавливают конкурсный порядок.
Обязательный конкурсный порядок прописан в Положении [6] Законодатель относит вопрос о форме и содержании заявок на усмотрение органов исполнительной власти, однако отдельные особые требования к заявке на создание особой экономической зоны существуют. Они касаются объектов инфраструктуры и к заявке на создание особой экономической зоны должно быть приложено в письменной форме согласие владельца (владельцев) объектов инфраструктуры, находящихся на территории, предназначенной для создания объектов особой экономической зоны. Согласие собственников объектов инфраструктуры является безотзывным и действительно весь срок существования особой экономической зоны.
Итак, если бизнес-план прошел экспертную проверку, составлена и принята заявка, то следующим необходимым условием создания особой экономической зоны является заключение соглашения о создании особой экономической зоны между Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации и исполнительно-распорядительными органами муниципальных образований, на территории которых создается особая экономическая зона. Соглашение заключается в течение 30 дней с момента принятия решения о создании особой экономической зоны соответствующим Постановлением Правительства РФ. Общий срок на разработку бизнес-плана, заявки и соглашения крайне незначительный по сравнению с периодом простаивания объектов и инфраструктурных сооружений создаваемой особой экономической зоны.
Соглашение должно содержать три группы условий [7]:
- организационные (включаются обязательства исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и обязательства органов местного самоуправления по передаче Минэкономразвития полномочий по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости, расположенными в границах особой экономической зоны, на срок ее существования);
- финансовые (порядок финансирования, план обустройства и материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории);
- территориальное устройство особой экономической зоны.
Следует подчеркнуть, что установлен срок в 49 лет на существование особой экономической зоны, который не может быть продлен, однако досрочное прекращение существования особой экономической зоны законодательно предусмотрено. Длительный срок установлен с учетом сроков амортизации окупаемости вложений инвесторов, морального устаревания производственных объектов и элементов инфраструктуры, а также полного жизненного цикла объектов, предусматривающего последующую утилизацию. Случаи досрочного прекращения существования особой экономической зоны обусловлены фактической неэффективностью ее функционирования.
С другой стороны, при эффективном функционировании особой экономической зоны возможно включение ее в туристский кластер, а это уже иные перспективы развития. Например, согласно Постановления Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1434 [8], в соответствии с Федеральным законом "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации постановило включить особую экономическую зону туристско-рекреационного типа на территории Ставропольского края, созданную постановлением Правительства Российской Федерации от 3 февраля 2007 г. N 71 "О создании на территории Ставропольского края особой экономической зоны туристско-рекреационного типа", в состав туристического кластера, предусмотренного постановлением Правительства Российской Федерации от 14 октября 2010 г. N 833 "О создании туристического кластера в Северо-Кавказском федеральном округе, Краснодарском крае и Республике Адыгея".
Важнейшим условием создания особой экономической зоны является ее финансовое обеспечение. Законодателем установлен порядок финансирования создания объектов инфраструктуры на территории особой экономической зоны из средств бюджетов всех уровней. При заключении соглашения о создании особой экономической зоны государство в лице федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации может принять на себя не только обязательства по осуществлению административно-организационных мер поддержки резидентов особой экономической зоны, но и по финансовому обеспечению создания объектов инфраструктуры особой экономической зоны. Финансирование производится в интересах, как резидентов особой экономической зоны, так и территории в целом.
Общий порядок финансирования закреплен в Бюджетном Кодексе Российской Федерации. Для туристско-рекреационной особой экономической зоны возможно:
- предоставление на безвозмездной и безвозвратной основе субсидий юридическим лицам в порядке возмещения произведенных ими затрат на цели особой экономической зоны;
- бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной или муниципальной собственности в форме капитальных вложений в основные средства государственных (муниципальных) учреждений и государственных (муниципальных) унитарных предприятий на основании специальных нормативных правовых актов Правительства РФ, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации;
Следует отметить, что объекты, на создание которых выделяются инвестиции, поступают в государственную собственность, хотя могут передаваться в управление юридических лиц, не являющихся государственными учреждениями или унитарными предприятиями.
- бюджетные инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями, унитарными предприятиями;
- бюджетный кредит на условиях возмездности и возвратности юридическим лицам, не имеющим просроченной задолженности перед соответствующим бюджетом и по обязательным платежам в бюджетную систему Российской Федерации;
- государственная гарантия на условиях полного обеспечения обязательства.
При полной доказанности социально-экономического эффекта от создания туристско-рекреационной особой экономической зоны возможно включение в целевую программу и получение финансовой поддержки на этой основе. Инструментами государственного финансирования могут также являться инвестиционный фонд Российской Федерации и Банк Развития. Инвестиционный фонд Российской Федерации - часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства.
Итак, законодателем предусмотрены многие возможности получения финансовой поддержки при создании туристско-рекреационной особой экономической зоны. Важна доказанность возможности решения приоритетных задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития территории. Более того, дополнительным способом получения бюджетного финансирования может стать внесение взноса в уставный капитал открытого акционерного общества, которое создано в целях реализации соглашений о создании особых экономических зон и 100% акций которого принадлежит Российской Федерации. Последующее финансирование создания объектов инфраструктуры особой экономической зоны осуществляется уже через ОАО "Особые экономические зоны".
Итак, проанализирована возможность создания туристско-рекреационной особой экономической зоны и источники финансирования. Однако успешное функционирование особой экономической зоны зависит от комплекса принимаемых управленческих решений и системы администрирования в целом. Уже говорилось, что в нашей стране на настоящий момент всеми вопросами разработки единой государственной политики в сфере создания и функционирования особых экономических зон и управления ими занимается Минэкономразвития. Недавнее реформирование российской модели особых экономических зон привело к созданию двухуровневой системы управления, от степени оптимизации распределения полномочий между федеральным и региональным уровнями зависит эффективность функционирования и итоговые экономические результаты деятельности в туристско-рекреационной особой экономической зоне [9,10].
Таким образом, кроме управляющей компании ОАО "Особые экономические зоны", часть управленческих полномочий может делегироваться частным управляющим компаниям. Определен также порядок создания и функционирования наблюдательных советов по особым экономическим зонам. Наблюдательный совет курирует многие вопросы, вплоть до досрочного прекращения существования особой экономической зоны, но его указания носят рекомендательный характер. Управляющая компания наделяется реальными полномочиями по привлечению резидентов в особые экономические зоны; по созданию и обеспечению функционирования объектов инфраструктуры; созданию инвестиционных потоков, а также иными полномочиями, которые предусмотрены соглашением об управлении особой экономической зоной.
Практике создания управляющих компаний уже более 10 лет, но пока отмечается недостаточная эффективность функционирования многих из них: низкий процент привлекаемых инвестиций; отсутствие экономических расчетов потребности в создании инфраструктуры особых экономических зон и др. Видимо, следует оптимизировать механизм отбора юридических лиц, которые намерены приобрести статус управляющей компании в конкретной особой экономической зоне, либо в туристском кластере. На наш взгляд, важно также определиться с рядом юридических вопросов, которые помогут достигнуть должной эффективности функционирования особой экономической зоны.
Ну и наконец к вопросу правового положения резидентов особой экономической зоны. Этот вопрос кажется наиболее актуальным, так как кадровое обеспечение любой отрасли во многом определяет эффективность ее функционирования. За прошедшие два десятилетия российские вузы сформировали значительную армию специалистов для сферы туризма и индустрии гостеприимства. В связи с кардинальными изменениями двух последних лет (сокращение выездного туризма и пр.) не все выпускники могут трудоустроиться по специальности и организация особой экономической зоны могла стать выходом для них.
Резидентом туристско-рекреационной особой экономической зоны может быть юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. Законодателем предусмотрены требования к претендентам на статус резидента особой экономической зоны, это, прежде всего, государственная регистрация в качестве субъекта предпринимательской деятельности и соглашение о ведении предпринимательской деятельности на территории особой экономической зоны. Особый режим осуществления предпринимательской деятельности, устанавливаемый на территориях особых экономических зон, направлен на создание благоприятного инвестиционного климата на указанных территориях и состоит в предоставлении хозяйствующим субъектам различных льгот и гарантий. Льготный режим распространяется только на резидентов особой экономической зоны.
При организации особой экономической зоны под туристско-рекреационной деятельностью понимают деятельность по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов туристской индустрии, объектов, предназначенных для санаторно-курортного лечения, медицинской реабилитации и отдыха граждан, туристская деятельность, деятельность по эксплуатации природных лечебных ресурсов, деятельность по санаторно-курортному лечению и профилактике заболеваний, медицинской реабилитации, организации отдыха граждан. Важно также, чтобы организация-претендент была зарегистрирована на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона. Сведения о регистрации лица в качестве резидента особой экономической зоны передаются управляющей компанией в налоговый и таможенный органы.
Законодателем установлен заявительный порядок получения статуса резидента особой экономической зоны: для заключения соглашения о ведении деятельности организацией или индивидуальным предпринимателем, намеревающимися приобрести статус резидента особой экономической зоны, в Минэкономразвития России направляется соответствующая заявка. В заявку, помимо данных о планируемой деятельности, необходимом государственном имуществе и площади земельного участка, объеме капитальных вложений, в обязательном порядке включаются сведения о необходимых ресурсах для предоставлению энерго-, тепло-, газо- и водоснабжению хозяйствующих субъектов особой экономической зоны. К заявке прилагается бизнес-план, после проверки которого на соответствие законодательным требованиям Минэкономразвития России принимает конкретное решение.
В условиях экономического кризиса особенно важна государственная поддержка значимых для экономики территорий отраслей. Сфера туризма за короткий период перестроилась с массового турпотока выездного туризма на внутренний и въездной туризм. Такой резкий поворот имеет экономическую подоплеку, важно и то, что произошел он на фоне общего снижения количества туристских прибытий во многих странах. Правительства многих европейских стран предприняли антикризисные меры с целью предотвращения падения бюджетообразующих туристских отраслей. Например, отличительной особенностью экономики Италии является высокая роль внутреннего туризма, но и в этой стране, начиная с 2009 года, отмечается уменьшение количества туристских прибытий [11].
В качестве антикризисных мер было создано Министерство туризма Италии, которое сосредоточило особое внимание на следующих направлениях:
- создание новой стратегии продвижения итальянского турпродукта;
- предоставление налоговых льгот и создание благоприятного финансового климата для малых и средних предприятий в сфере туризма, особенно в депрессивных районах.
Важной мерой по поддержке национального туризма является подписание протокола о намерениях, участниками которого стали крупнейшие отраслевые объединения предпринимателей Италии, а также основные банковские группы. Целью намерений является выделение дополнительных внебюджетных средств на развитие малых и средних предприятий, работающих в сфере въездного туризма, путем предоставления льготных условий кредитования и других форм поддержки. Предполагалось, что в результате осуществления этих мер, возможно, увеличение вклада туризма в национальный ВВП с 10 до 20 %. Позитивной, в том числе и для российской сферы туризма, является идея объединения банковских и туристских предприятий для поддержки отрасли.
В исследуемый сложный для туристской сферы период профессионализм кадров приобретает особое значение. Помимо профессиональных компетенций, необходимы знание правовой основы деятельности сферы туризма, креативность мышления для ориентирования в современных реалиях. Существует устойчивое мнение, что система подготовки кадров для сферы туризма требует дальней модернизации. Но нельзя не отметить позитивные достижения последних лет – включение в Единый квалификационный справочник квалификационных характеристик должностей работников организаций сферы туризма, найден алгоритм совместной деятельности Ростуризма и системы российского образования. Создан Ресурсный центр подготовки и повышения квалификации кадров для индустрии туризма и сервиса, что особенно важно при создании особых экономических зон.
Идея непрерывного образования через всю жизнь индивида витает с момента осознания Болонской образовательной системы. Есть наработки Агентства стратегических инициатив по созданию национальной системы компетенций и квалификаций, можно обратиться к этому опыту. В Государственной программе развития образования на 2013–2020 годы говорится, что "одной из центральных проблем является превращение учебно-методических объединений в реально действующие и работающие на развитие профессионального образования общественно-государственные и общественные профессиональные объединения и сообщества с участием работодателей. Вузы будут принимать активное участие в разработке профессиональных стандартов и образовательных программ, учитывающих требования рынка труда".
Общеизвестны изменения в системе высшего образования, термин «профессиональное» в настоящее время исключен. В этой ситуации требовать от вузов «активного участия в подготовке высокопрофессиональных кадров» несколько затруднительно, скорее всего, перед ними будут поставлены иные задачи. А вот в качестве резидентов особых экономических зон могли бы быть образовательные организации, на месте осуществляющие все виды профессиональной подготовки кадров без отрыва от основной деятельности.
С чем следует согласиться, так это с системой оценки и сертификации квалификаций в сфере туризма и индустрии гостеприимства. На наш взгляд, сертификация должна быть централизована, проходить под эгидой Ресурсного центра. Современный рынок труда характеризуется значительной долей активного в трудовом отношении населения предпенсинного и постпенсионного возраста. Грамотный подход к этой ситуации позволит превратить эту часть населения в кадровый ресурс, требующий дополнительной подготовки.
Пока в Российской Федерации доля экономически активного населения, участвующего в непрерывном образовании, в настоящее время составляет порядка 20 %. Напротив, большинство стран Евросоюза смогли обеспечить массовое участие взрослого населения в программах обучения, доля населения, участвующего в дополнительном профессиональном образовании, достигает у них 60 %. При существующем уровне безработицы, кадровой политике частных предприятий данная система будет полезна и для других возрастных категорий.
Все аспекты данного исследования:
- инициирование создания особой экономической зоны туристско-рекреационного типа;
- определение источников финансового обеспечения ее функционирования;
- необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования сферы туризма, особенно при создании особых экономических зон;
- меры преодоления кризисной ситуации в отрасли;
- вопросы кадрового обеспечения сферы туризма
направлены на повышение эффективности функционирования туристской отрасли с целью обеспечения стабильного устойчивого развития территорий и регионов Российской Федерации. Особенно важен факт совместного стремления к указанным целям образовательного и научного сообществ, бизнес-структур, Минэкономразвития и Ростуризма.
1. Федеральный закон от 3 мая 2012 г. N 47-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 23.07.2013 N 249-ФЗ)
2. Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24.11.1996 N 132-ФЗ.(в ред. от 03.05.2012 N 47-ФЗ)
3. Приказ Министерства экономического развития РФ от 2 ноября 2012 г. N 712 "Об утверждении критериев оценки бизнес-планов экспертным советом по технико-внедренческим особым экономическим зонам и внесении изменений в отдельные приказы Минэкономразвития России"
4. Приказ Федерального агентства по туризму от 18 июля 2007 г. N 69 "Об утверждении Порядка определения внутреннего туристского потока в Российской Федерации и о вкладе туризма в экономику субъектов Российской Федерации".
5. Положение о Министерстве экономического развития РФ, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. N 437 в ред. от 26 декабря 2011 года.
6. Положение о проведении конкурса по отбору заявок на создание особых экономических зон, утв. Постановлением Правительства РФ от 13 сентября 2005 г. N 563.
7. Приказ Министерства экономического развития РФ от 21 января 2010 г. N 20 "Об утверждении типовой формы соглашения с субъектом Российской Федерации о делегировании отдельных полномочий по управлению особой экономической зоной".
8. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. № 1434 «О включении особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории Ставропольского края в состав туристического кластера, предусмотренного Постановлением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 833.
9. Рыбаков С. А. Реформирование российской модели особых экономических зон: правовые инструменты и перспективы //Право и экономика. 2010. № 10. С. 18-21.
10. Приказ Минэкономразвития России от 29 июня 2010 г. N 260 "О порядке передачи отдельных полномочий по управлению особыми экономическими зонами организациям управления".
11. «http://tourlib.net/»:Все о туризме - образовательный туристический портал 2002-2016.[Электронный ресурс]. - Отчеты Всемирной туристской организации. Журнал "Туристический барометр" /UNWTO World Tourism Barometer, April 2010, Interim Update of World Tourism Barometer of January 2010. - Режим доступа: http://tourlib.net/wto/UNWTO_Barometer_2010_01upd.pdf (дата обращения: 18.10.2016).
12. Галимов И.А. Кризис и развитие предпринимательских структур проблемы формирования системы устойчивого развития предпринимательских структур в условиях кризиса // Российское предпринимательство. 2009. №4. С. 46-50.
13. Новиков В.С. Инновации в туризме: Учебное пособие для вузов. М.: ИЦ Академия, 2007.
14. Дмитриев М.Н., Забаева М.Н. Экономика и предпринимательство в социально-культурном сервисе и туризме. М., 2006. С.60-69.
15. Новиков В.С. Инновации в туризме: Учебное пособие для вузов. М.: ИЦ Академия, 2007. С.22.
