Belgorod, Russian Federation
Belgorod, Russian Federation
GRNTI 06.01 Общие вопросы экономических наук
BBK 65 Экономика. Экономические науки
The article is devoted to important problems of development of public-private partnership as a purposeful process of involving financial resources and achievements of modern management from the private sector in the sphere of responsible public sector activities, in particular in the construction industry. This article discusses applied issues of project management for public-private partnerships, including the formation and selection of project ideas, the assessment of the project's potential in addressing the strategic tasks of the region's development, assessing the investment attractiveness and budget effectiveness of the project, developing a legal and financial structure, -participation partnership
public-private partnership, region, management, investment projectInformation about the authors
Введение. К ГЧП относят те проекты, которые имеют ряд признаков:
- происходит реконструкция (создание) элементов инфраструктуры для всех заинтересованных стейкхолдеров (жилищно-коммунальная сфера, ТЭК, социальная сфера, транспорт);
- объект создает частный партнер, в последующем производит запуск его в эксплуатацию и обслуживание, вовлечен в полный жизненный цикл этого проекта;
- за счет привлеченных или собственных средств инвестирует создание инфраструктуры, в том числе и общественной;
- за счет оплаты использования этой инфраструктуры, или за счет статей бюджета частный инвестор возвращает собственные вложенные инвестиции;
- как признак проекта ГЧП, сотрудничество носит долгосрочный характер.
Методология. Базой исследования проблем комплексной оценки реализуемости проектов ГЧП явились научные труды классических авторов данной области по обширному перечню проблем. Также дополнительно использовались работы отечественных и зарубежных авторов, относительно проблем развития и функционирования в качестве партнеров государственных органов и бизнеса.
В ходе написания статьи были использованы следующие методы: диалектический (изучение явлений во взаимосвязи и постоянном развитии), структурно-функциональный, экономико-статистический, графическая и табличная интерпретация полученной информации.
Основная часть. Одним из инструментов, позволяющим сбалансировать интересы частного и предпринимательского партнера, является ГЧП. Цель – привлечение инвестиций в публичную инфраструктуру путем внутренних резервов и обеспечение достаточно небольшого на первый взгляд, роста региональной экономики в настоящих условиях.
Одной из текущих проблем в настоящее время является поиск точек роста рынка ГЧП проектов, которые обеспечат глобальное увеличение их числа, интерес к региональной инфраструктуре компаний. В будущем это должно обеспечить ряд положительных эффектов:
- увеличение производительности на объектах инфраструктуры, которые были созданы;
- совершенствование на инфраструктурном рынке конкуренции;
- создание дополнительных рабочих мест, как следствие-увеличение развитости трудовых ресурсов;
- увеличение инвестиций к национальному и региональному ВВП;
- повышение качества жизни население и совершенствование прилегающих территорий при высоком уровне услуг, на объектах инфраструктуры, которые были созданы [1].
В настоящее время на территории РФ насчитывается более 1300 ГЧП проектов, по которым принято решении либо о заключении соглашения, либо реализации, из них:
- проектов ГЧП федерального уровня - 15;
- проектов ГЧП регионального уровня – 191;
- проектов ГЧП муниципального
уровня – более 1100.
В России сейчас реализуется 873 проекта ГЧП, по которым заключены соответствующие соглашения, суммарным объемом частных инвестиций – 640,3 млрд. руб. на стадии создания (строительства/реконструкции) объектов инфраструктуры (таблица 1) [2].
Таблица 1
Соотношение уровня административного регулирования, количества реализуемых проектов и объема инвестиций ГЧП проектов
|
Уровень административного регулирования |
Количество реализуемых проектов, шт. |
Объем частных инвестиций, млрд. руб. |
|
Проект ГЧП федерального уровня |
12 |
133,7 |
|
Проект ГЧП регионального уровня |
104 |
408,1 |
|
Проект ГЧП муниципального уровня |
757 |
98,5 |
Источник: данные Минэкономразвития России, расчеты Центра развития ГЧП.
По прогнозам развития проектов ГЧП в России в 2017 году средний показатель должен составить 29,2 %, по фактическим данным этот показатель на 4.8 п.п. оказался ниже и составил
24,4 %. Это можно объяснить следующими причинами:
- ряд субъектов РФ по итогам 2015 года не показали ожидаемого роста реализации проектов ГЧП – большинство проектов не перешли в стадию запуска;
- не были приняты систематические мероприятия для благоприятного поля развития ГЧП регионами аутсайдерами, о которых велась речь по итогам 2014 года[1];
- за счет снижения развития региональной и российской экономики произошла потеря инвесторов в долгосрочные инвестиции в инфраструктуру на региональном и муниципальном уровне.
Необходимо в первую очередь для повышения общероссийского среднего показателя развития ГЧП проектов на региональном уровне завершить процесс совершенствование нормативно-правового поля в соответствии с федеральным законом о ГЧП, а следующим шагом – произвести запуск проектов концессионных соглашений на муниципальном и регионалам уровнях [3].
Процесс формирования и отбора проектов ГЧП включает расширенный подход к долгосрочному планированию комплекса инфраструктуры региона. Он включает в себя следующего рода процедуры:
- со стороны публичных органов власти или организаций – инициация ГЧП проектов;
- со стороны частных компаний – инициация ГЧП проектов;
- первоначальная оценка проектов инвестиционного характера на реализуемости в ГЧП интересах;
- доработка и оценка первичной документации по ГЧП проектам, инициированных частными компаниями;
- утверждение пакета документации по ГЧП проектам, которые были инициированы организацией или государственными структурами [4, 5].
В соответствии с предложенной схемой до этапа полной разработки документации проекта орган исполнительной власти, уполномоченный по развитию проекта ГЧП должен будет оценить проект на целесообразность и эффективность его реализации в форме ГЧП в сравнении с реализацией его в рамках муниципального или регионального заказа. ГЧП проекты могут быть разработаны в процессе отраслевого/государственного планирования или в результате совершенствования отдельных отраслей инфраструктуры. Процесс управления ГЧП проектами представлен схематично на рис. 1.
В процессе формирования долгосрочных планов, программ развития наблюдается разработка и последующая реализация проектов ГЧП. В ходе этого характерны два подхода к разработке проектов ГЧП:
- при инициативе муниципально-государственной власти:
- развитие инфраструктурного комплекса при анализе структурных ограничений в регионе России;
- на основе выбора инвестиционных проектов как инициативных со стороны ГЧП
- по инициативе частных партнеров.
Органы власти муниципального и государственного уровня путем сравнения проекта ГЧП с позиции оценки перспектив эффективности с муниципальным либо государственным заказом, а также альтернатив привлечения внебюджетных средств для воплощения инвестиционных инфраструктурных проектов ГЧП. Во многих странах разработаны критерии оценки, так как сами по себе инвестиционные инфраструктурные проекты ГЧП могут быть реализуемыми и успешными. Эти критерии применяются на стадии отбора проектов ГЧП. Инициативу могут проявлять также и частные компании, они имеют возможность оценивать те возможности, которые являются скрытыми и неявными для органов власти. Вследствие чего, большинство проектов ГЧП формируются с учетом и под влиянием экспертов в лице организаций коммерческой и негосударственной коммерческой собственности [6, 7].
|
Частный инвестор |
|
Структура государственной власти |
|
Начало/инициация проекта |
|
Структурирование проекта |
|
Единая система критериев |
|
Разработка полной документации по проекту |
|
Первичный отбор |
|
Первичный отбор |
|
Инициация и разработка проекта |
|
Презентация проекта инвесторам |
|
Комплексная оценка |
|
Проведение конкурсных процедур |
|
Закрытие (старт реализации) проекта |
|
Отбор и доработка проекта |
|
Контроль и мониторинг реализации проекта |
Рис. 1. Структура процесса управления проектами ГЧП
Для органов муниципального и государственной власти и частного бизнеса этапы разработки, оценки и подготовки ГЧП проектов имеют различную структуру, но с точки зрения принятой системы критериев по отбору проектов.
Для разработки проектов ГЧП необходимо большое количество разнообразных ресурсов и компетенций, по сравнению со стандартными проектами, которые реализуются в форме муниципального/государственного заказа. Для таких проектов существенное значение имеет первичная оценка эффективности принципов проектов ГЧП, это позволяет провести оптимизацию издержек для отбора и разработку (рис. 2).
Для первичного отбора характерен поиск потенциальных проектов ГЧП, как из государственного, так и из предпринимательского сектора в достаточно сжатые сроки. В мировой практике в первичный отбор включают ряд следующих критериев, реализуемые с алгоритмом:
- реализуемость технологическая;
- эффективность с позиции социально-экономического масштаба;
- эффект от реализации проекта ГЧП.
|
Инвестиционный проект |
|
Техническая реализуемость |
|
Социально-экономический эффект |
|
Эффективность ГЧП |
|
Проект ГЧП |
|
Потенциальные формы бюджетного участия |
|
Реализация проекта за счет средств частных инвесторов |
Рис. 2. Порядок первичной оценки инвестиционных проектов для целей ГЧП
Технологическая реализуемость исходит из оценки рисков технологического характера и нормативных ограничений по проекту ГЧП. Эффективность с позиции социально-экономического масштаба – сравнительный анализ плановых и приоритетных документов и показателей. Эффект от реализации проекта ГЧП - оценка «value for money» – когда определяется оптимальная форма участия государственных органов власти в проекте (в частности, государственно-частное партнерство, невмешательство с позиции финансового участия публичной власти, субсидии, госзаказ и другое) [8, 9].
Указанный перечень по смыслу ч. 2 ст. 41 Закона о КС является исчерпывающим. При этом Закон о КС также закрепляет правило, согласно которому между сроком долговых обязательств, которые имеются и сроком заключения формы ГЧП – концессионным соглашениям должно истечь более 2 лет.
Из ч. 3 ст. 41 Закона о КС следует, что средства на компенсацию таких расходов для концессионера устанавливается с тарифной ставкой. Законодатель разделил объекты по производству электрической энергии и объекты теплоснабжения (п.п. 10, 11 ч. 1 ст. 4 Закона о КС соответственно) [11]. Соответственно, исходя из буквального толкования названных норм следует, что упомянутые объекты относятся к различным видам объектов коммунальной инфраструктуры. При этом в соответствии с ч. 21 ст. 39 Закона о КС если оказание услуг по концессионному соглашению (объект – инфраструктура теплоснабжения и водоснабжения) осуществляется по регулируемым тарифам (ценам), а также с учетом надбавок, которые установлены, не допускается заключение концессионного соглашения на нескольких объектах коммунального хозяйства.
Деятельность в сфере теплоснабжения и водоснабжения фактически предполагает одновременное осуществление инвестиционной и операционной работы в период действия срока реализации концессионного соглашения.
Но при этом создание объектов централизованной системы водоснабжения и водоотведения или систем теплоснабжения (далее – коммунальные системы) на основании соответствующих инвестиционных программ происходит в период сока реализации концессионного соглашения [3].
В целом можно выделить четыре типа (категории) имущества, которое используется концессионером в проектах, связанных с централизованными коммунальными системами:
- объект концессионного соглашения, т.е. создаваемое и (или) реконструируемое концессионером в рамках концессионного соглашения материальные фонды, которые технологические связаны и в дальнейшем предназначены для деятельности, которая предусмотрена концессионным соглашением;
- другое имущество, передаваемое концессионеру от концедента по концессионному соглашению;
- имущество, не являющееся объектом концессионного соглашения, но создаваемое концессионером на протяжении всего срока действия концессионного соглашения за счет платы (тарифа) за подключение (технологическое присоединение) к коммунальной системе;
- имущество, не являющееся объектом концессионного соглашения, но создаваемое концессионером на протяжении всего срока действия концессионного соглашения за счет тарифов в соответствующей сфере, за исключением платы (тарифа) за подключение, а также за счет поступлений из иных источников [4, 5].
Выводы. Для оценки критериев проектов ГЧП привлечение сторонних консультантов только способствует улучшению и совершенствованию этого метода, так как специализированные консультанты в отличие от органов власти имеют обширную сеть контактов с ГЧП-сообществом и потенциальными инвесторами.
В рамках совершенствования и развития ГЧП в России необходимо внедрение проектно-ориентированного подхода и концепции проектного менеджмента в реализацию проектов ГЧП. Данный подход позволит усилить внимание к процессу управления ГЧП проектом как к важной его части. В будущем развитие проектов ГЧП, единые подходы к их управлению позволит обеспечить орган государственной власти, который является ответственным за развитием проектов ГЧП на территории России.
[1] Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП 2014–2105, Центр развития ГЧП, 2015
1. Issledovanie «Razvitie gosudar-stvenno-chastnogo partnerstva v Rossii v 2015-2016 godah. Reyting regionov po urov-nyu razvitiya GChP» // Associaciya «Centr raz-vitiya GChP», Ministerstvo ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federacii. M.: Associ-aciya «Centr razvitiya GChP», 2016. 36 s.
2. Thorikov B.A. Problemy celepolaga-niya v sisteme gosudarstvennogo upravleniya social'noy sferoy // Istoricheskaya i soci-al'no-obrazovatel'naya mysl'. 2016. T. 8. № 1-2. S. 164-166.
3. O gosudarstvenno-chastnom partner-stve, municipal'no-chastnom partnerstve v Rossiyskoy Federacii i vnesenii izmeneniy v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiy-skoy Federacii: Federal'nyy zakon Rossiy-skoy Federacii ot 13 iyulya 2015 g. N 224-FZ.
4. Thorikov B.A. Metodologiya indika-tivnogo upravleniya organizaciyami social'-noy sfery: problemy celepolaganiya, metod TASKED // Nauchnye vedomosti Belgorodsko-go gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika. Informatika. 2015. T. 36. № 19-1 (216). S. 39-42.
5. O koncessionnyh soglasheniyah: Fede-ral'nyy zakon Rossiyskoy Federacii ot 21 iyulya 2005 g. № 115-FZ.
6. Lomovceva O.A., Gerasimenko O.A. Prioritety i mehanizmy GChP v formirova-nii innovacionnoemkogo promyshlennogo kompleksa regiona // Nauchnye vedomosti Bel-gorodskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Ekonomika. Informatika. 2015. №13(210). Vyp. 35/1. S. 5-9.
7. Doroshenko Yu.A., Klimashevskaya A.A. Tehnologicheskaya modernizaciya predpriyatiy: bar'ery, kriterii prinyatiya resheniya i meha-nizm realizacii // Belgorodskiy ekonomiche-skiy vestnik. 2015. № 2 (78). S. 20-27.
8. Doroshenko Yu.A., Nikulina T.Yu. Oso-bennosti sozdaniya regional'nogo venchurnogo fonda posevnyh investiciy na usloviyah gos-udarstvenno-chastnogo partnerstva // Belgo-rodskiy ekonomicheskiy vestnik. 2012. № 3 (67). S. 3-7.
9. Gukova E.A. Osobennosti rossiyskoy specifiki organizacii processa biznes-planirovaniya na predpriyatii. V sbornike: Ekonomicheskie i social'nye faktory razvi-tiya narodnogo hozyaystva materialy IV regi-onal'noy nauchno-prakticheskoy konferencii aspirantov i magistrantov. 2016. S. 60-64.
10. Pryadko S.N., Zhdankova E.A. Ustanovlenie strategicheskih prioritetov v planirovanii dolgosrochnogo razvitiya regio-nal'nyh predpriyatiy // Fundamental'nye issledovaniya. 2016. № 6-2. S. 454-459.
11. Avilova Z.N., Gulei I.A., Shavyrina I.V. Formation of the customer-centric organizational culture of the university as a fac-tor of effective social and economic develop-ment of the region // Mediterranean Journal of Social Sciences. 2015. T. 6. № 3. S. 207-216.
12. Rekomendacii po realizacii proektov gosudarstvenno-chastnogo partner-stva v sub'ektah Rossiyskoy Federacii / As-sociaciya «Centr razvitiya GChP», Minister-stvo ekonomicheskogo razvitiya Rossiyskoy Federacii. M.: Associaciya «Centr razvitiya GChP», 2013. 49 s.
